學(xué)術(shù)
小城鎮(zhèn)在“鄉(xiāng)土中國”向“城市中國”轉(zhuǎn)變中的角色定位
2024/05/07 15:23 來源：北京日報(bào) 閱讀：1.5萬
小城鎮(zhèn)的發(fā)展在我國之所以受到高度關(guān)注,，與中國走什么樣的城鎮(zhèn)化道路有關(guān),。西方發(fā)達(dá)國家在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化以后,，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)人口都已占很小的比例,，城市成為生活的中心,。而中國是人口大國,，特別是農(nóng)村人口眾多,，在一個(gè)相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi),，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)人口都還占有相當(dāng)?shù)谋壤?。作為連接城鄉(xiāng)的小城鎮(zhèn),，無論是在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中還是在鄉(xiāng)村發(fā)展中，都扮演著重要的角色,。
小城鎮(zhèn)發(fā)展與中國特色的城鎮(zhèn)化道路
20世紀(jì)80年代中期以后,，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)的迅猛發(fā)展引起了人們對中國特色城鎮(zhèn)化道路的思考。費(fèi)孝通當(dāng)時(shí)總結(jié)說,，“我國農(nóng)村正在發(fā)生的重大變化本質(zhì)上是一個(gè)工業(yè)化的過程,，把工廠辦到農(nóng)村里去的另一面是鄉(xiāng)村的城市化，也可以說城市擴(kuò)展到鄉(xiāng)村里去,。這可能是我國工業(yè)化的一個(gè)特點(diǎn),。我們不走把農(nóng)村集中到城市里去發(fā)展工業(yè)的路子，而是讓農(nóng)民把工業(yè)引進(jìn)鄉(xiāng)村來脫貧致富,。這是在一定具體歷史條件下做出的選擇,。”隨后,，很多學(xué)者都把小城鎮(zhèn)的發(fā)展與中國特色的城鎮(zhèn)化道路聯(lián)系起來,，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以小城鎮(zhèn)為依托，把城鄉(xiāng)兩個(gè)市場連接起來,，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移,，降低了城鎮(zhèn)化成本，也更加符合中國的國情。這一理論成為一個(gè)時(shí)期我國城市化道路的主流觀點(diǎn),。
但是,，隨著20世紀(jì)90年代中后期農(nóng)民工進(jìn)城成為農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的主渠道，主張走發(fā)展大城市的城鎮(zhèn)化道路的學(xué)者開始產(chǎn)生影響,。這些學(xué)者的理論有兩個(gè)基本點(diǎn)：一是認(rèn)為大城市超前發(fā)展是世界各國城市化的客觀規(guī)律,；二是大城市的規(guī)模效益是優(yōu)先發(fā)展大城市的經(jīng)濟(jì)邏輯和政策依據(jù)。在這些學(xué)者看來,，“大城市超前增長”是普遍規(guī)律，走集約化發(fā)展道路是中國城市化的必由之路,，合理的選擇不是嚴(yán)格控制大城市,，而應(yīng)是積極發(fā)展大城市。
在實(shí)踐中,，隨著20世紀(jì)90年代末鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的淡出以及隨后數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民工進(jìn)城,，我國上千萬人口的特大城市不斷涌現(xiàn)。2000年以后,，盡管已經(jīng)很少有人再把優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)作為中國特色的城鎮(zhèn)化道路的特點(diǎn),，但學(xué)界批評大城市過度發(fā)展引發(fā)人口承載能力達(dá)到極限、房價(jià)飛漲,、交通擁擠,、污染加劇等“城市病”的聲音一直比較強(qiáng)烈。黨的十六大報(bào)告第一次正式提出,，“要逐步提高城鎮(zhèn)化水平,，堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”,。不過,，學(xué)界關(guān)于中國特色的城鎮(zhèn)化道路的思考一直在持續(xù)。
在中國式現(xiàn)代化討論的大背景下,，有學(xué)者指出,，從中國城鎮(zhèn)化道路的視域來看，中國正在實(shí)踐既區(qū)別于歐美,，也不同于日韓的現(xiàn)代化發(fā)展模式,，中國特色的城鎮(zhèn)化道路是“第三條城鎮(zhèn)化道路”，進(jìn)城農(nóng)民工擁有“全部農(nóng)民利益+漸進(jìn)式市民利益”,，需要在長時(shí)期保留農(nóng)民工群體在城鄉(xiāng)間流動(dòng),，經(jīng)過幾十年的努力，最終由城鄉(xiāng)分割的二元體制過渡到城鄉(xiāng)融合的一元化格局,。我國在正式文件中,，在2000年前后，把“城市化”改為“城鎮(zhèn)化”，這本身就代表了我國城鎮(zhèn)化道路的特色,，就是在我國這樣一個(gè)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)人口眾多的大國,，城鎮(zhèn)化并不僅僅是工業(yè)化發(fā)展的自然結(jié)果，也不僅僅是依據(jù)聚集經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)濟(jì)邏輯,，還要符合“以人為中心”和協(xié)調(diào)發(fā)展的社會(huì)邏輯,。
發(fā)展小城鎮(zhèn)往往被經(jīng)濟(jì)邏輯和社會(huì)邏輯左右
小城鎮(zhèn)是連接城鄉(xiāng)的結(jié)合部，小城鎮(zhèn)的發(fā)展既有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化也有利于鄉(xiāng)村振興,，這本來似乎是不用討論的問題,。一方面，發(fā)展小城鎮(zhèn)的初衷是為了帶動(dòng)農(nóng)村的發(fā)展,，1998年黨的十五屆三中全會(huì)確立了發(fā)展小城鎮(zhèn)以帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略,；另一方面，小城鎮(zhèn)的大量涌現(xiàn)和迅速發(fā)展,，弱化了原有城鄉(xiāng)隔離的二元格局,，奠定了城市化快速發(fā)展的基礎(chǔ)。但我們通過梳理這方面的爭論則會(huì)發(fā)現(xiàn),，人們的立論,、觀點(diǎn)和學(xué)術(shù)立場，有時(shí)候也受到關(guān)注對象和研究領(lǐng)域的極大影響,。
研究小城鎮(zhèn)的學(xué)者,，有相當(dāng)一部分通常被認(rèn)為是農(nóng)村問題的專家，然而小城鎮(zhèn)的研究又似乎是某種對鄉(xiāng)村研究的超越,。費(fèi)孝通在總結(jié)他的研究生平時(shí)曾說,，從“江村”到“小城鎮(zhèn)”，他“研究地域的擴(kuò)大有意無意地是順著行政區(qū)域的層級進(jìn)行的,。有意思的是,，對于特定行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)現(xiàn)象的觀察和研究，使我看到了超越行政區(qū)域的一種經(jīng)濟(jì)區(qū)域發(fā)展的事實(shí)”,。費(fèi)孝通特別強(qiáng)調(diào),，小城鎮(zhèn)是某種過渡性社區(qū)，正在從鄉(xiāng)村性社區(qū)向著多種產(chǎn)業(yè)并存的現(xiàn)代化城市轉(zhuǎn)變,。它基本上已脫離了鄉(xiāng)村社區(qū)的性質(zhì),，但還沒有完成城市化的進(jìn)程。
從鄉(xiāng)村發(fā)展問題入手研究小城鎮(zhèn)的學(xué)者,，通常都更加關(guān)注小城鎮(zhèn)的發(fā)展對改變鄉(xiāng)村面貌,、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的作用；也因此更傾向于對資源配置向大城市的過度集中持批評態(tài)度,。如,，有的農(nóng)村問題專家指出,，我國城鎮(zhèn)化過程中的大城市偏向造成城鎮(zhèn)增長的兩極化傾向，城市的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益被人為地扭曲和高估,，而城市病的高昂的治理成本往往被忽視,，各地在城鎮(zhèn)化過程中都追求成為某種“中心”，出現(xiàn)“攤大餅”式的發(fā)展,，在現(xiàn)實(shí)中造成原有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)演變?yōu)槿Y(jié)構(gòu),，城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)日益凸顯，因此必須重構(gòu)城市規(guī)模的層級和結(jié)構(gòu),。
而關(guān)注城鎮(zhèn)化與宏觀經(jīng)濟(jì)增長的聯(lián)系的學(xué)者,，則更加強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化是繼工業(yè)化之后中國經(jīng)濟(jì)增長的新動(dòng)力，必須遵循城鎮(zhèn)化自身發(fā)展的普遍規(guī)律,。很多有人文地理知識背景的學(xué)者在小城鎮(zhèn)的研究中,，更加側(cè)重于不同層級城市發(fā)展的科學(xué)規(guī)劃、合理布局,、功能分工等問題，較少地介入涉及小城鎮(zhèn)發(fā)展的理論爭論,。
發(fā)展小城鎮(zhèn)的目標(biāo)是推進(jìn)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)增長,，還是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，這種爭論在具體研究中可能只是體現(xiàn)為實(shí)證研究結(jié)果的差異或觀點(diǎn)的不同,，但從深層次來看,，都受到價(jià)值取向的影響，都被經(jīng)濟(jì)邏輯和社會(huì)邏輯所左右,。
走出一條大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路
小城鎮(zhèn)的發(fā)展在我國城鎮(zhèn)化的過程中受到高度關(guān)注,，一個(gè)重要的原因是不少學(xué)者認(rèn)為，中國農(nóng)村需要轉(zhuǎn)移的人口眾多,，不可能像有些發(fā)達(dá)國家那樣,，把人口都集中到沿海和大中城市，資源配置應(yīng)當(dāng)下移和內(nèi)轉(zhuǎn),，引導(dǎo)城市人口合理分布,，走出一條大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路。換句話說,，在從“鄉(xiāng)土中國”向“城市中國”的轉(zhuǎn)變中,，不能任由經(jīng)濟(jì)邏輯驅(qū)使，讓大城市的規(guī)模聚集效益明顯高于小城市和小城鎮(zhèn),，而應(yīng)當(dāng)通過政府的資源配置下移,，引導(dǎo)人口流動(dòng)的方向。針對在經(jīng)濟(jì)邏輯驅(qū)使下人口過度向大城市集聚的趨勢,，有學(xué)者認(rèn)為,，這種傳統(tǒng)的以土地城鎮(zhèn)化為主要內(nèi)容、以規(guī)模擴(kuò)張為發(fā)展方式的城鎮(zhèn)化模式已不可持續(xù)，城市發(fā)展失序造成大量人口向中心城市聚集,，中等城市發(fā)展相對緩慢,，小城市和小城鎮(zhèn)缺乏活力；而新型城鎮(zhèn)化的基本模式應(yīng)以人口城鎮(zhèn)化為核心,，建設(shè)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的城市中國,。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，人口城鎮(zhèn)化成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要社會(huì)邏輯,。
早在2013年,，我國就將戶籍制度改革列為城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵，采取小城鎮(zhèn)和小城市全面放開,、中等城市有序放開,、大城市逐步放寬、特大城市合理設(shè)定落戶條件的差異化戶籍制度改革路徑,，要求逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民,。戶籍制度管制放開的政策力度，是從大城市到小城鎮(zhèn)逐級增強(qiáng)的,，但即便是小城鎮(zhèn)的城市戶籍人口,，也沒有顯著增加。對比“六普”和“七普”數(shù)據(jù),，在2010年至2020年的10年間,，我國建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)常住人口雖略有增加，達(dá)到3.25億人,，但其占全國城鎮(zhèn)總?cè)丝诘谋戎胤炊陆盗?.75個(gè)百分點(diǎn),，為36%。我國社會(huì)學(xué)者對戶籍制度的影響也進(jìn)行了大量的實(shí)證研究,，多數(shù)研究結(jié)果都證明,，城市戶籍對人們的經(jīng)濟(jì)社會(huì)地位獲得具有正相關(guān)的影響；有的學(xué)者甚至把從戶籍制度改革中獲得紅利提到“延續(xù)中國奇跡”的高度,。
多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為,，加大戶籍制度改革的力度、加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率的步伐,，會(huì)對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大有助益,，政府的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略也在此方向上大力推進(jìn)，但為什么實(shí)際進(jìn)展卻不如人意呢,？我們在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn),，對于一些地方政府來說，土地城鎮(zhèn)化是掙錢的,，農(nóng)民的市民化則是要花錢的,，如果沒有建立市民化成本的合理分擔(dān)機(jī)制,，地方政府的積極性就很難調(diào)動(dòng)起來。這種行為取向往往被歸結(jié)為地方政府認(rèn)識上的短見,，即過多地考慮農(nóng)民市民化增加的短期成本,，忽略了由此帶來的遠(yuǎn)期收益。而對絕大多數(shù)財(cái)政需要轉(zhuǎn)移支付的地方政府來說,，戶籍人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展收益并非顯而易見,；對于農(nóng)民自身來說，目前進(jìn)城落戶的收益也并沒有明顯高于附加在農(nóng)村土地上的各種權(quán)利收益,。
在“鄉(xiāng)土中國”向“城市中國”的轉(zhuǎn)變中,，經(jīng)濟(jì)邏輯和社會(huì)邏輯在現(xiàn)實(shí)中的難以統(tǒng)一，成為小城鎮(zhèn)發(fā)展不如預(yù)期的一個(gè)重要原因,。
作者：李培林（作者為中國社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員）