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走出基層治理的監(jiān)督悖論——以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府項目資金使用的監(jiān)督為例
2024/05/07 15:31 來源：北京日報 閱讀：1.5萬
我們在某地調(diào)研時發(fā)現(xiàn),，由于縣鄉(xiāng)政府本身缺乏運轉(zhuǎn),、提供公共服務(wù)的常規(guī)資金，而各種項目資金又要求?？顚Ｓ?，因此縣鄉(xiāng)政府不得不整合甚至挪用項目資金。這種行為違背項目資金的使用規(guī)定,。絕大多數(shù)干部并沒有將項目資金據(jù)為己有,，而是用于公共目的。該行為的產(chǎn)生確實有體制原因,。如果監(jiān)督部門放任不管,，可能導(dǎo)致項目資金被挪用的現(xiàn)象更為嚴(yán)重，但若真要追究起來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也有冤屈,，可能會挫傷干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性,。放任不管不行，監(jiān)督過嚴(yán)也不行,，便形成了所謂“監(jiān)督悖論”。
監(jiān)督悖論的根源
基層干部違規(guī)行為的產(chǎn)生,，有其體制根源,。由于體制本身某些環(huán)節(jié)未能理順，因而催生了一些基層干部的違規(guī)行為,。
一是財政體制的問題,。在縣域，不少單位都是差額財政撥款單位,。上級只為這些單位提供一部分預(yù)算資金,，不足部分需要單位自籌。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)面臨著巨大的資金籌集的壓力,。不過,，讓人疑惑的是，盡管各鄉(xiāng)鎮(zhèn),、部門都多多少少存在資金缺口,，有的缺口還非常大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)也經(jīng)常抱怨不好籌錢,，籌錢的壓力很大,，但最后似乎所有的缺口都得到了彌補。問題的關(guān)鍵就在于：鄉(xiāng)鎮(zhèn),、部門是如何彌補這些資金缺口的,？
二是項目體制的問題。項目制是一種理性化的制度設(shè)計,，追求治理目標(biāo)的合理化,，通過嚴(yán)密的流程、制度來實現(xiàn)資金投放目標(biāo),。但有些項目的設(shè)計確實與基層社會實際不符,，如果嚴(yán)格按照上級的項目規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，則項目無法落地實施,?？h鄉(xiāng)政府不得不變更項目計劃，將項目資金用于其他地方,，實質(zhì)上構(gòu)成了挪用項目資金的行為,。在常規(guī)財政資金不足的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要自主發(fā)展，自尋出路,，自己想辦法籌錢,。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)法籌錢，不僅無法滿足基本需求,，更談不上發(fā)展,、出政績。但是,，無論是出于晉升還是其他因素考慮,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)普遍有打造政績的動力。而要出政績,，要發(fā)展,，就需要資金。在不允許借債的條件下,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要解決資金問題,，要么“吃項目”，要么自己想辦法籌集資金,。
為維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn),，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須確保資金鏈不斷裂，讓資金流動起來,。為確保資金鏈不斷裂,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取的策略包括：一是向上級爭取工作經(jīng)費。比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)跟縣領(lǐng)導(dǎo)溝通,、協(xié)調(diào),，讓縣里給鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供一些工作經(jīng)費。尤其是年底,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)急需資金,，此時是鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣領(lǐng)導(dǎo)、縣直部門爭取工作經(jīng)費的“旺季”,。二是向上級爭取項目資金,。一方面，不少項目資金當(dāng)中設(shè)置有工作經(jīng)費,，可供鄉(xiāng)鎮(zhèn)使用,。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)還可以整合,、挪用那些風(fēng)險不大的項目資金,。三是拆東墻補西墻。比如在緊急情況下,，將原本用于某項工作的資金挪用于其他方面,，以解燃眉之急,。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)如此，村一級也是如此,，縣一級同樣如此,。在縣域，幾乎各個層級,、各個部門都有缺口,，都要籌錢。由于財政體制和項目體制未能理順,，為了籌錢就可能催生違規(guī)行為,。當(dāng)然，基層干部也必須把握底線,，諸如救災(zāi)、扶貧,、低保,、五保的資金是紅線，基層干部一般不敢觸碰,。
當(dāng)大家都將挪用項目資金作為一種默契時,，它便成為一種潛規(guī)則。違規(guī)行為的存在,，為日后問責(zé)埋下了風(fēng)險,。
彈性問責(zé)：違規(guī)行為的有限監(jiān)督
財政項目資金都規(guī)定了特定用途。只要基層政府整合,、挪用,，那么審計部門應(yīng)該不難發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為。尤其是隨著財政制度規(guī)范化的增強,，這些違規(guī)行為較容易被發(fā)現(xiàn),。對于這些違規(guī)行為，上級的基本態(tài)度是：審計但不追究,。如果審計部門不進(jìn)行財務(wù)審計,，就是瀆職、失職,。審計之后是否處理,，則是上級紀(jì)檢監(jiān)察等部門的職責(zé)。
上級紀(jì)檢監(jiān)察部門也面臨兩難抉擇：如果全部介入調(diào)查處理,，那么打擊面太大,，且不合情理；如果放任不管,，那么違規(guī)行為可能愈演愈烈,，并損及法律制度的權(quán)威。所以，上級紀(jì)檢監(jiān)察部門一般采取彈性問責(zé)的策略,，會出面調(diào)查處理部分違規(guī)行為,，但并不覆蓋所有的違規(guī)行為。上級一般把握四條底線：一是違規(guī)行為的性質(zhì)不是太嚴(yán)重,，沒有產(chǎn)生大的影響,，上級沒有明令要求調(diào)查處理；二是違規(guī)整合,、挪用的資金被用于公共目的,，基層干部沒有將資金據(jù)為己有；三是違規(guī)行為沒有觸碰紅線,，沒有整合,、挪用明令禁止整合的專項資金；四是不告不理,。只要沒有人舉報,，一般不予介入調(diào)查。
因此,，上級進(jìn)行審計時,，即使發(fā)現(xiàn)了這些違規(guī)行為，也可能因為法不責(zé)眾而不得不作罷,。上級也明知,，這些違規(guī)行為很大程度上是沒有辦法的事，是基層干部在既定的體制環(huán)境下形成的一種默契,。正是因為這些灰色地帶的存在,，賦予了基層干部靈活操作的空間，基層政府在常規(guī)財政資金緊缺的情況下,，也能繼續(xù)運轉(zhuǎn),。如果紀(jì)檢監(jiān)察部門對這些違規(guī)行為一律查處，基層干部既缺乏常規(guī)財政資金,，又無法從其他渠道獲得資金支持,，那么很可能催生更多的消極怠工行為。在這些違規(guī)行為已成默契的情況下,，對基層干部進(jìn)行追責(zé)也容易讓他們“寒了心”,。最終，紀(jì)檢監(jiān)察部門只能對這些違規(guī)行為采取有限監(jiān)督的策略,。
當(dāng)然,，基層干部的心態(tài)也是矛盾的：如果不突破約束，就無法發(fā)展,、難以出政績,，甚至無法運轉(zhuǎn),；如果突破約束，又容易留下風(fēng)險隱患,。二者難以兩全,。盡管上級對這些違規(guī)行為沒有全面嚴(yán)厲追究，但基層干部仍然普遍表示出擔(dān)憂,。紀(jì)檢監(jiān)督泛化,，增強了基層干部的不安全感?；鶎痈刹繐?dān)心這些違規(guī)行為會成為日后的風(fēng)險隱患,。一旦未來發(fā)生變故，曾經(jīng)的違規(guī)行為就成了把柄,。畢竟,，違規(guī)是鐵的事實。只要被揭發(fā),，涉事的基層干部將難辭其咎,。
走出監(jiān)督悖論
在違規(guī)行為成為一種默契的情況下，如果監(jiān)督過嚴(yán),，易造成打擊面太寬，傷及基層干部積極性,；如果放任不管,，則違規(guī)行為加劇，并損及法律制度的權(quán)威,，監(jiān)督悖論由此形成,。走出監(jiān)督悖論，在加強監(jiān)督,、強化法律制度權(quán)威的同時,，根本出路在于進(jìn)一步理順體制關(guān)系。
近年來,，國家不斷加大對基層干部的監(jiān)督力度,。通過各種制度建設(shè)、技術(shù)手段強化對基層干部的管控,。但是,，在體制關(guān)系未能理順、鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須尋求制度外財力來源的情況下,，基層的各種違規(guī)行為就不可避免,。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)同時面臨著發(fā)展和財政的雙重壓力，使其不得不設(shè)法甚至違規(guī)尋求各種財源,。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本需求無法滿足的情況下,，越限制,、監(jiān)督，就越倒逼鄉(xiāng)鎮(zhèn)去尋求額外的資源,。上級強化對基層干部的問責(zé),，可能因為法不責(zé)眾、不了了之,，有損法律制度的權(quán)威,；也會使得基層干部人人自危，不敢干事創(chuàng)業(yè),?；鶎痈刹勘茇?zé)行為蔓延。
監(jiān)督的初衷是促進(jìn)基層政府行為合規(guī)性,。當(dāng)前,，自上而下的監(jiān)督體系不斷完善，但是基層的制度體系沒有理順,，結(jié)構(gòu)性地塑造了一些不規(guī)范行為,。對于這些非規(guī)范行為，基層政府已經(jīng)形成了一套共識,。在監(jiān)督強化的環(huán)境下,，不規(guī)范行為的暴雷風(fēng)險日益增加。由此造成的局面是：一方面,，體制催生非規(guī)范性行為,；另一方面，對基層干部非規(guī)范性行為的監(jiān)督問責(zé)在不斷強化,。上級如果聚焦在問責(zé)基層干部上,，可能會掩蓋體制/制度體系本身的問題。
因此,，基層治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型應(yīng)該以合理化的制度體系為基礎(chǔ),，采取疏堵結(jié)合的方式，既要監(jiān)督問責(zé)又要理順體制機制,，使基層干部真正擁有干事創(chuàng)業(yè)的資源和空間,，而監(jiān)督又更加卓有成效。未來國家的重點應(yīng)該放在怎樣進(jìn)一步改進(jìn)財政轉(zhuǎn)移支付制度,、項目資金配置和使用制度等方面,，使財政資源分配更為合理，為基層提供更為充裕的常規(guī)財政資金,。
作者：田先紅 (作者為華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院教授)