法治
司法部發(fā)布第三批貫徹實施新修訂的行政復(fù)議法典型案例
2024/09/24 16:47 來源：中國新聞網(wǎng) 閱讀：1.2萬
據(jù)司法部網(wǎng)站消息,，新修訂的行政復(fù)議法2024年1月1日正式施行以來,，各級行政復(fù)議機關(guān)上半年全國共新收行政復(fù)議案件29.2萬件,，同比增長150%，達到同期一審行政訴訟案件數(shù)量的2倍,；糾正違法和不當(dāng)行政行為2.4萬件，以調(diào)解,、和解,、撤回申請方式辦結(jié)6.4萬件；20.2萬件爭議經(jīng)復(fù)議后未再提起行政訴訟,，實現(xiàn)案結(jié)事了,，行政復(fù)議化解行政爭議主渠道建設(shè)取得新成效。
為更好指導(dǎo)行政復(fù)議在拓展新業(yè)務(wù)領(lǐng)域,、適用新程序新機制方面日益深入的實踐探索,，充分發(fā)揮典型案例的示范指導(dǎo)作用，推動貫徹實施新修訂行政復(fù)議法的不斷深化,，司法部遴選了第三批貫徹實施新修訂的行政復(fù)議法典型案例，現(xiàn)予以發(fā)布,。這批典型案例共6個,，體現(xiàn)出以下鮮明特點。
一是對行政執(zhí)法共性問題的規(guī)范監(jiān)督進一步深化,。行政復(fù)議機關(guān)充分運用行政復(fù)議變更和撤銷決定,、行政復(fù)議意見書等制度，從個案糾錯到類案規(guī)范,，監(jiān)督行政行為的力度,、深度不斷增強。比如,，案例2“某家庭農(nóng)場不服山東省某市轄區(qū)人民政府行政補償決定行政復(fù)議案”中,，行政復(fù)議機關(guān)準(zhǔn)確區(qū)分行政賠償與行政補償，對事實不清,、證據(jù)不足的行政補償決定，依法予以撤銷并責(zé)令重作,，有效監(jiān)督了當(dāng)?shù)卣男幸吧鷦游锉Ｗo行政補償職責(zé)。案例5“某動力機械公司不服重慶市某生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法隊行政處罰行政復(fù)議案”中,，行政復(fù)議機關(guān)依法積極履行監(jiān)督行政行為職責(zé)，通過制發(fā)行政復(fù)議意見書糾正不當(dāng)行政行為,，同時對辦案中發(fā)現(xiàn)的行政執(zhí)法共性問題提出完善裁量基準(zhǔn)和改進執(zhí)法的建議,，從源頭上預(yù)防行政爭議的發(fā)生,。
二是實質(zhì)性化解行政爭議的工作機制進一步完善,。行政復(fù)議機關(guān)堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”,，充分運用調(diào)解新機制，保障行政復(fù)議調(diào)解書與行政復(fù)議決定書相同的法律效力,，積極推動以調(diào)解方式更快捷結(jié)案、更有效解決糾紛,。比如,，案例3“某新能源公司不服浙江省某市生態(tài)環(huán)境局行政處罰行政復(fù)議案”中,，行政復(fù)議機關(guān)制作行政復(fù)議調(diào)解書,，將處罰金額從60萬元變更為20萬元,，取得了解決糾紛,、修復(fù)生態(tài)環(huán)境,、優(yōu)化法治化營商環(huán)境的良好效果,。
三是保障民生,、服務(wù)群眾法治需求的實效進一步增強,。行政復(fù)議機關(guān)貫徹落實行政復(fù)議便民為民原則，通過行政復(fù)議期間停止執(zhí)行行政行為,、提供法律援助、案前調(diào)解等,，妥善辦理涉及民生福祉、關(guān)系群眾生活的行政復(fù)議案件,，贏得廣泛認可,。比如，案例4“周某不服上海市某街道辦事處變更最低生活保障待遇申請行政復(fù)議案”中,，行政復(fù)議機構(gòu)將行政復(fù)議“端口”前移,，與法律援助機構(gòu)協(xié)力推動行政爭議在案前化解，切實解決群眾急難愁盼問題,，增強了群眾的法治獲得感,。案例6“某工程公司不服天津市某區(qū)住房和建設(shè)委員會行政處罰行政復(fù)議案”中，行政復(fù)議機關(guān)面對繼續(xù)執(zhí)行行政處罰將直接導(dǎo)致有關(guān)區(qū)域內(nèi)污泥無害化治理工作中斷停滯，影響重大民生工程的順利推進,，依法在行政復(fù)議期間停止行政行為的執(zhí)行,，在查清案件事實基礎(chǔ)上推動被申請人自行糾錯，維護了企業(yè)合法權(quán)益,，也保障了民生需要,。
四是促進社會治理法治化的職能作用進一步發(fā)揮。行政復(fù)議機關(guān)通過行政復(fù)議案件審理,，為社會廣泛關(guān)注的熱點難點問題提供公正公開高效的法治救濟途徑,，為社會和諧穩(wěn)定提供重要保障。比如,，案例1“唐某不服廣東省某市衛(wèi)生健康委員會投訴舉報處理答復(fù)行政復(fù)議案”中,，行政復(fù)議機關(guān)針對行政爭議與民事爭議交織的矛盾糾紛，通過履行聽取意見,、聽證等程序,，為當(dāng)事人提供面對面陳述、舉證,、質(zhì)證的機會,，促進雙方消除隔閡達成諒解，實現(xiàn)了定分止?fàn)幍霓k案效果,。
第三批貫徹實施新修訂行政復(fù)議法典型案例
1.唐某不服廣東省某市衛(wèi)生健康委員會投訴舉報處理答復(fù)行政復(fù)議案
2.某家庭農(nóng)場不服山東省某市轄區(qū)人民政府行政補償決定行政復(fù)議案
3.某新能源公司不服浙江省某市生態(tài)環(huán)境局行政處罰行政復(fù)議案
4.周某不服上海市某街道辦事處變更最低生活保障待遇申請行政復(fù)議案
5.某動力機械公司不服重慶市某生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法隊行政處罰行政復(fù)議案
6.某工程公司不服天津市某區(qū)住房和建設(shè)委員會行政處罰行政復(fù)議案
案例一
唐某不服廣東省某市衛(wèi)生健康委員會投訴舉報處理答復(fù)行政復(fù)議案
【關(guān)鍵詞】行政復(fù)議聽證 醫(yī)療糾紛 追加第三人 委托鑒定 調(diào)解和解
【基本案情】申請人唐某之子(以下簡稱患兒)在某醫(yī)療機構(gòu)出生,，后因患有“新生兒高膽紅素血癥”多次在該醫(yī)療機構(gòu)就醫(yī)，雙方產(chǎn)生醫(yī)療糾紛,。2022年12月16日,，申請人向被申請人廣東省某市衛(wèi)生健康委員會投訴舉報，反映醫(yī)療機構(gòu)涉嫌篡改病歷,，且對患兒的診療行為存在嚴重過錯等,。被申請人受理后，經(jīng)調(diào)查作出對申請人投訴舉報事項的答復(fù)函,，認定暫無證據(jù)證明該醫(yī)療機構(gòu)存在篡改患兒病歷的行為,。申請人對被申請人作出的答復(fù)函不服，認為被申請人認定事實不清,，未充分履行投訴舉報處理職責(zé),，向市人民政府申請行政復(fù)議，請求撤銷該答復(fù)函,、重新進行調(diào)查,，并申請行政復(fù)議機構(gòu)委托鑒定機構(gòu)對患兒病歷的真實性進行鑒定。
【復(fù)議辦理】行政復(fù)議機構(gòu)初步審查發(fā)現(xiàn),，本案申請人提交的投訴舉報事項多,，反映的醫(yī)療問題專業(yè)性強,，且當(dāng)事人之間對立情緒嚴重。行政復(fù)議機構(gòu)及時保障申請人閱卷權(quán),，多次當(dāng)面,、電話聽取申請人意見，查明申請人曾就醫(yī)療糾紛提起過民事訴訟,，后因?qū)Σv真實性存疑未能完成醫(yī)療損害鑒定,，導(dǎo)致民事爭議解決停滯，其核心訴求是希望對患兒電子病歷真實性進行鑒定,，以推動相關(guān)民事爭議盡快解決,。行政復(fù)議機構(gòu)通過聽取意見找準(zhǔn)了爭議癥結(jié)所在，為有效解決糾紛打下了基礎(chǔ),。
行政復(fù)議機構(gòu)進一步研究認為,，本案行政爭議源自申請人與醫(yī)療機構(gòu)之間的民事糾紛，醫(yī)療機構(gòu)與案件處理結(jié)果有利害關(guān)系,，遂依法追加醫(yī)療機構(gòu)為第三人,，通知其參加復(fù)議審理?？紤]到當(dāng)事人對案涉調(diào)查是否充分,、處理結(jié)論是否正確存在較大分歧，為全面查清事實,，行政復(fù)議機構(gòu)組織聽證,，三方當(dāng)事人圍繞“是否應(yīng)當(dāng)對患兒電子病歷真實性進行鑒定”這一焦點問題進行質(zhì)證和辯論，申請人堅持要求由行政復(fù)議機構(gòu)委托鑒定,，被申請人和第三人雖同意鑒定,，但就鑒定事項范圍及鑒定機構(gòu)選定等問題未能協(xié)商一致。在行政復(fù)議機構(gòu)的協(xié)調(diào)下,，最終三方當(dāng)事人就鑒定事項達成一致意見,，并積極配合鑒定取證工作,。經(jīng)鑒定,，患兒電子病歷數(shù)據(jù)確實存在增加、刪除,、修改等問題,，該鑒定意見為后續(xù)開展醫(yī)療過錯損害鑒定和民事爭議查明事實等工作提供了主要依據(jù)。申請人的核心訴求得到滿足,，經(jīng)調(diào)解自愿撤回行政復(fù)議申請,，行政復(fù)議終止，案涉行政爭議在行政復(fù)議階段實現(xiàn)案結(jié)事了,。
【典型意義】新修訂的行政復(fù)議法對行政復(fù)議審理程序進行了創(chuàng)新設(shè)置,，明確普通程序案件均要聽取當(dāng)事人意見,，重大疑難復(fù)雜案件應(yīng)當(dāng)組織聽證。行政復(fù)議機構(gòu)通過聽取意見和聽證進一步查清案件事實,，全面把握案情,，有利于提升行政復(fù)議辦案質(zhì)量；同時提高案件審理的透明度,，為雙方當(dāng)事人提供面對面陳述理由,、溝通意見的機會，有利于雙方消除隔閡,，達成諒解,。第三人參加行政復(fù)議對促進行政復(fù)議有序進行、有效查清案件全部事實,、促進雙方和解等都具有重要作用,。本案中，行政復(fù)議機構(gòu)通過聽取當(dāng)事人意見,、追加第三人,、組織聽證等機制和程序?qū)Π讣幾h焦點進行抽絲剝繭，找準(zhǔn)關(guān)鍵癥結(jié),，并通過委托鑒定解決了申請人的實質(zhì)訴求,，為相關(guān)民事爭議的解決提供了重要依據(jù)，實現(xiàn)了定分止?fàn)幍霓k案效果,，對高質(zhì)量辦理普通程序案件,、落實繁案精審工作具有積極示范作用。
案例一專家點評
行政復(fù)議實質(zhì)性解決爭議的程序保障
——唐某不服廣東省某市衛(wèi)生健康委員會投訴舉報處理答復(fù)行政復(fù)議案
中國政法大學(xué)中歐法學(xué)院院長,、教授 劉飛
新修訂的行政復(fù)議法完善了行政復(fù)議審理程序,，規(guī)定行政復(fù)議案件實行“繁簡分流”，其中普通程序要求聽取當(dāng)事人意見,，重大,、疑難、復(fù)雜的案件應(yīng)當(dāng)組織聽證等等,，目的是使行政復(fù)議機構(gòu)在辦理案件過程中充分了解當(dāng)事人申請行政復(fù)議背后的實際利益訴求,，利用調(diào)解、和解,、監(jiān)督行政機關(guān)依法行政等方式實質(zhì)性化解行政爭議,。本案正是利用新修訂行政復(fù)議法規(guī)定的新制度解決當(dāng)事人急難愁盼的典型案例。本案中,，唐某的核心訴求是希望對患兒電子病歷的真實性進行鑒定,，以此推動醫(yī)療糾紛民事爭議的解決。行政復(fù)議機構(gòu)從實質(zhì)性解決爭議的角度出發(fā),，多次當(dāng)面,、電話聽取申請人意見,，及時組織聽證，對“是否應(yīng)當(dāng)對患兒電子病歷真實性進行鑒定”這一焦點問題組織質(zhì)證和辯論,，促使申請人,、被申請人以及第三人在鑒定事項上達成一致，有力推動了行政爭議的實質(zhì)性化解,。
聽證制度是現(xiàn)代行政程序法的核心制度,，行政復(fù)議機構(gòu)應(yīng)當(dāng)正確適用新修訂行政復(fù)議法關(guān)于聽證的相關(guān)規(guī)定，確保程序合法,。但是,，何謂“重大、疑難,、復(fù)雜的行政復(fù)議案件”,，行政復(fù)議法并沒有作出明確規(guī)定，這就要求行政復(fù)議人員根據(jù)司法部有關(guān)規(guī)范性文件的規(guī)定,，結(jié)合案件具體情況予以判斷,。醫(yī)療糾紛類行政復(fù)議案件專業(yè)性強、診療后果對申請人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響較大,，有的案件還需要引入鑒定程序?qū)﹄娮硬v的建立,、記錄、修改,、使用,、保存和管理等方面開展司法鑒定。因此,，該案有必要通過組織聽證,，由當(dāng)事人就案件事實、證據(jù)和行政行為作出程序等進行舉證質(zhì)證和陳述意見,，以便更準(zhǔn)確地查明案件事實,，實現(xiàn)案結(jié)事了。需要注意的是,，新修訂的行政復(fù)議法第五十一條第三款規(guī)定：“被申請人的負責(zé)人應(yīng)當(dāng)參加聽證,。不能參加的，應(yīng)當(dāng)說明理由并委托相應(yīng)的工作人員參加聽證,?！痹摽钆c行政訴訟中的“行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度”相似,。行政機關(guān)負責(zé)人參加聽證,，當(dāng)面向申請人做好說明解釋工作，發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法存在問題的予以整改,，能夠更有效地回應(yīng),、解決申請人的實際利益訴求,，將行政爭議解決在行政復(fù)議程序中。有關(guān)行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴格遵守該項規(guī)定,，支持行政復(fù)議成為化解行政爭議的主渠道,。
案例二
某家庭農(nóng)場不服山東省某市轄區(qū)人民政府行政補償決定行政復(fù)議案
【關(guān)鍵詞】行政復(fù)議撤銷 野生動物保護 行政補償 認定事實不清
【基本案情】申請人某家庭農(nóng)場就“野鴨啃食蓮藕及蓮藕種苗損失10萬元”申請國家賠償。山東省某市轄區(qū)自然資源局決定不予受理,。申請人提起訴訟,。2023年8月20日，山東省高級人民法院作出判決,，對申請人種植的蓮藕于每年食物匱乏期被綠頭鴨侵食造成損害的事實予以確認,，判令被申請人山東省某市轄區(qū)人民政府對申請人作出行政補償決定。2023年11月20日,，被申請人作出《關(guān)于對某家庭農(nóng)場作出國家補償?shù)臎Q定書》,，決定對申請人依法予以補償，補償金額為3萬元,。申請人不服,，向市人民政府申請行政復(fù)議，要求重新予以補償賠償,。
【復(fù)議辦理】行政復(fù)議機構(gòu)審查認為,，《中華人民共和國野生動物保護法》(2018年修正)規(guī)定，因保護本法規(guī)定保護的野生動物,，造成人員傷亡,、農(nóng)作物或者其他財產(chǎn)損失的，由當(dāng)?shù)厝嗣裾o予補償,。本案中,，人民法院生效判決已對申請人種植的蓮藕于每年食物匱乏期被綠頭鴨侵食造成損害的事實予以確認，而綠頭鴨作為《國家保護的有益的或者有重要經(jīng)濟,、科學(xué)研究價值的陸生野生動物名錄》收錄動物,，因保護綠頭鴨造成的財產(chǎn)損失應(yīng)由當(dāng)?shù)厝嗣裾o予行政補償。申請人提交的案涉“國家賠償申請”實為行政補償申請,，行政復(fù)議機構(gòu)向申請人作出釋明,，申請人表示接受。
行政復(fù)議機構(gòu)力求通過協(xié)商化解爭議,，但因雙方就補償金額爭議較大而未能成功調(diào)解,。行政復(fù)議機構(gòu)經(jīng)審查認為，被申請人作為當(dāng)?shù)厝嗣裾?，對區(qū)域內(nèi)因保護國家和地方重點保護野生動物而受到的損失依法承擔(dān)補償職責(zé),，應(yīng)就綠頭鴨對申請人的農(nóng)作物或其他財產(chǎn)損失進行全面調(diào)查核實，即便無法完全還原當(dāng)時情況,，亦應(yīng)基于實際栽種畝數(shù),、蓮藕產(chǎn)量,、綠頭鴨活躍時長、蓮藕市場價格等事實對損失情形加以綜合判斷后作出相應(yīng)補償決定,。但被申請人雖在補償決定中載明“綜合某家庭農(nóng)場種植情況,、財產(chǎn)損害程度、藕池管理責(zé)任及相關(guān)證明材料等,，作出以下補償決定……”字樣,，但未能提供證實其進行全面調(diào)查核實的相關(guān)證據(jù)材料。被申請人未經(jīng)充分調(diào)查核實,，徑行作出補償金額3萬元的決定,，認定事實不清，證據(jù)不足,。行政復(fù)議機關(guān)決定撤銷被申請人作出的《關(guān)于對某家庭農(nóng)場作出國家補償?shù)臎Q定書》,，并責(zé)令被申請人重新作出補償決定。被申請人安排召開聽證調(diào)查會,，邀請相關(guān)專家對種植情況,、損害程度、管理責(zé)任等進行全面調(diào)查核實后重新作出補償決定,。對此,，申請人表示認可并積極配合做好后續(xù)工作。
【典型意義】國家賠償是國家機關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)的過程中侵犯公民,、法人或者其他組織的合法權(quán)益并造成損害,，由國家承擔(dān)賠償責(zé)任的制度。新修訂的行政復(fù)議法將國家賠償中的行政賠償列入行政復(fù)議范圍,，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)認真審查,，依法予以受理審理。同時,，行政補償也涉及合法權(quán)益保護,，相關(guān)爭議應(yīng)當(dāng)納入行政復(fù)議范圍。本案中,，行政復(fù)議機構(gòu)經(jīng)審查認為申請人提出的國家賠償申請實質(zhì)為行政補償申請,，定性準(zhǔn)確。近年來,，各地野生動植物保護工作成效顯著,，野生動物“肇事”事件時有發(fā)生，如何對野生動物造成的損害進行及時認定,、準(zhǔn)確評估和合理補償成為一項必須面對的課題,。本案中，因被申請人未對野生動物造成的財產(chǎn)損害、責(zé)任劃分等進行全面調(diào)查核實,，行政復(fù)議機關(guān)以案涉行政補償決定認定事實不清、證據(jù)不足為由,，依法決定予以撤銷并責(zé)令被申請人重新作出補償決定,，通過行政復(fù)議程序監(jiān)督當(dāng)?shù)卣皶r、合理履行野生動物保護行政補償職責(zé),，為同類爭議的解決提供了經(jīng)驗借鑒,。
案例二專家點評
行政復(fù)議機關(guān)對履職型行政補償決定的受理與審查
——某家庭農(nóng)場不服山東省某市轄區(qū)人民政府行政補償決定行政復(fù)議案
中國政法大學(xué)中歐法學(xué)院院長、教授 劉飛
行政復(fù)議機關(guān)對行政補償決定案件的審查,，應(yīng)當(dāng)堅持全面審查原則,，既對補償決定的合法性進行審查，亦應(yīng)對補償決定的適當(dāng)性進行審查,。如果行政復(fù)議機關(guān)在審查過程中發(fā)現(xiàn)行政補償決定存在違法或不當(dāng),，例如補償方式、項目,、數(shù)額的確定不符合法律規(guī)定,，或者不予補償決定沒有法律依據(jù)，其可以依法作出變更,、撤銷或者確認違法的決定,，并可以責(zé)令被申請人在一定期限內(nèi)重新作出補償決定。
本案中當(dāng)事人提出的國家賠償申請實為行政補償申請,?；谝吧鷦游镌斐蓳p害而產(chǎn)生的行政補償法律關(guān)系中，當(dāng)事人是否有權(quán)對行政機關(guān)的行政補償決定提起行政復(fù)議呢,？從新修訂的行政復(fù)議法第十一條關(guān)于行政復(fù)議范圍的規(guī)定看,，看似是適用第五項，對行政機關(guān)的補償決定不服可以申請行政復(fù)議,，但是這一項的完整表述是“(五)對行政機關(guān)作出的征收征用決定及其補償決定不服”,，此種行政補償決定限定在行政機關(guān)作出的征收征用補償決定這一特定法律關(guān)系。具體在本案中,，政府對野生動物造成損害的補償決定顯然不屬于征收征用補償決定,。但從實質(zhì)上看，政府作出該補償決定是在履行法律賦予相應(yīng)的管理職能,?！吨腥A人民共和國野生動物保護法》(2018年修正)第十九條規(guī)定：“因保護本法規(guī)定保護的野生動物，造成人員傷亡,、農(nóng)作物或者其他財產(chǎn)損失的,，由當(dāng)?shù)厝嗣裾o予補償。”該規(guī)定明確行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)履行保護相對人財產(chǎn)權(quán)利的法定職責(zé),。新修訂的行政復(fù)議法第十一條第十一項規(guī)定,，公民、法人或者其他組織申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)利,、財產(chǎn)權(quán)利,、受教育權(quán)利等合法權(quán)益的法定職責(zé)，行政機關(guān)拒絕履行,、未依法履行或者不予答復(fù)的,，可以申請行政復(fù)議。本案中,，申請人認為當(dāng)?shù)卣畬ζ渌軗p失未足額補償,，可以依法申請行政復(fù)議。
另外,，對于野生動物造成損害的認定和評估,，如何劃分政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的補償責(zé)任份額也值得關(guān)注。除了《中華人民共和國野生動物保護法》等國家層面的法律法規(guī),，有些省份結(jié)合本地實際也制定了適用于本省的野生動物損害補償管理辦法,。例如，海南省規(guī)定“造成農(nóng)作物,、經(jīng)濟林木或者其他栽培植物損失的,，按照核實的損失量和致害行為發(fā)生地市、縣(區(qū)),、自治縣上年度市場平均價格計算得出的損失總金額的60%給予補償,。損失量的計算方法參照《陸生野生動物致害補償規(guī)范》進行計算”。本案中,，先行的行政訴訟中已有生效裁判對申請人的蓮藕被綠頭鴨侵食的事實予以認可,，同時判定被申請人山東省某市轄區(qū)人民政府對申請人作出行政補償決定。在上述前提下,，被申請人的補償責(zé)任已經(jīng)相對明確,，但具體如何補償?shù)膯栴}尚未解決。行政復(fù)議機關(guān)對上述補償決定作出的過程進行了全面審查,，認定被申請人未提供作出補償決定的全部事實證據(jù),，亦未充分說明3萬元行政補償決定的全部支撐依據(jù)，故撤銷了其作出的行政補償決定并責(zé)令其重新作出,，有效監(jiān)督了行政機關(guān)依法作出行政補償,。
案例三
某新能源公司不服浙江省某市生態(tài)環(huán)境局行政處罰行政復(fù)議案
【關(guān)鍵詞】行政復(fù)議調(diào)解書 生態(tài)環(huán)境保護 行政處罰 過罰不當(dāng) 變更
【基本案情】2023年6月24日至7月3日，申請人某新能源公司在廠區(qū)露天堆放塑料噸桶,，因未及時檢查到噸桶上蓋未完全密封疊加連日降雨,，造成桶內(nèi)廢乳化液跑冒滴漏至地面，少量廢乳化液混合雨水通過廠區(qū)雨水井排放口流入河道，導(dǎo)致廠區(qū)西南側(cè)河面存有部分油污,。事發(fā)后,，申請人迅速采取應(yīng)急措施，將河面油污全部清理完畢,，主動減輕了環(huán)境危害后果,。后某市環(huán)保科技服務(wù)中心出具《快速鑒定評估意見書》,，認定生態(tài)環(huán)境損害總計為17294.6元,，其中生態(tài)環(huán)境損害價值量為14288元,、應(yīng)急處置費用3006.6元(申請人在應(yīng)急處置時已自行支付),。被申請人浙江省某市生態(tài)環(huán)境局在收到案件線索后依法立案調(diào)查，認為其泄漏的油污污染已經(jīng)影響河面水質(zhì),，違反了《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第一百一十二條第一款第(十)項“未采取相應(yīng)防范措施,，造成危險廢物揚散、流失,、滲漏或者其他環(huán)境污染”的規(guī)定,，對申請人處以罰款60萬元。申請人不服該行政處罰決定,，向市人民政府申請行政復(fù)議,。
【復(fù)議辦理】行政復(fù)議機構(gòu)審查認為，本案爭議焦點在于對案涉固體廢物污染環(huán)境違法情形的認定以及相關(guān)處罰依據(jù)的適用是否準(zhǔn)確,?！吨腥A人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第一百一十二條第一款第(六)項、第(十)項分別規(guī)定了兩種違法情形,，即“未按照國家環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)貯存,、利用、處置危險廢物或者將危險廢物混入非危險廢物中貯存”和“未采取相應(yīng)防范措施,，造成危險廢物揚散,、流失、滲漏或者其他環(huán)境污染”,。前者“處十萬元以上一百萬元以下的罰款”,，后者“處所需處置費用三倍以上五倍以下的罰款，所需處置費用不足二十萬元的,，按二十萬元計算”,。本案中，申請人對廢乳化液使用堅固密閉式塑料噸桶貯存后集中定點堆放,，并用大片聚氨酯板材遮蓋,，堆放處地面已硬化，定期由具備合法資質(zhì)的第三方依法處置，可以認為申請人已采取了一定的防揚散,、防雨防風(fēng)防曬,、防滲漏的措施。申請人因疏忽造成個別塑料噸桶未完全密封疊加惡劣天氣因素,，導(dǎo)致少量廢乳化液混合雨水流入河道,，其違法行為更符合“未按照國家環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)予以貯存、利用,、處置危險廢物”的情形,，但被申請人認定申請人違法行為屬于“未采取相應(yīng)防范措施，造成危險廢物揚散,、流失,、滲漏或者其他環(huán)境污染”的情形，對申請人給予處置費用(所需處置費用不足二十萬元的,，按二十萬元計算)三倍的罰款60萬元,。該處罰結(jié)果不僅在認定違法行為的性質(zhì)上不準(zhǔn)確，而且與污染事件發(fā)現(xiàn)后申請人迅速采取應(yīng)急措施,、減輕環(huán)境危害后果等情節(jié)不相匹配,，有違過罰相當(dāng)原則。行政復(fù)議機構(gòu)在審理案件過程中,，多次組織雙方當(dāng)事人調(diào)解,，最終雙方當(dāng)事人達成協(xié)議。行政復(fù)議機關(guān)制作行政復(fù)議調(diào)解書,，將處罰金額由60萬元變更為20萬元,。申請人主動提出，向被申請人的生態(tài)環(huán)境損害賠償金專戶支付生態(tài)環(huán)境損害賠償金和捐贈款共10萬元,，專項用于生態(tài)修復(fù),。
【典型意義】行政復(fù)議機關(guān)在合法、自愿前提下,，可以對各類行政爭議開展調(diào)解,，實現(xiàn)定分止?fàn)帯Ｐ滦抻喌男姓?fù)議法強化了調(diào)解在行政復(fù)議辦案過程中的運用,，規(guī)定行政復(fù)議調(diào)解書具有與行政復(fù)議決定書相同的法律效力,，當(dāng)事人不履行的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。本案中,，行政復(fù)議機關(guān)準(zhǔn)確把握新修訂行政復(fù)議法的立法精神,，在厘清案件事實和法律適用的基礎(chǔ)上，組織雙方當(dāng)事人就案涉爭議磋商協(xié)調(diào),、釋法明理,，最終達成調(diào)解協(xié)議并制作行政復(fù)議調(diào)解書,，對處罰金額作出調(diào)整變更，既保障了申請人企業(yè)的合法權(quán)益,，助力優(yōu)化法治化營商環(huán)境,，又解決了行政處罰過罰不當(dāng)?shù)膯栴}，取得了解決糾紛,、修復(fù)生態(tài)環(huán)境,、優(yōu)化法治化營商環(huán)境一舉三得的效果。
案例三專家點評
以查明行政行為合法性為基礎(chǔ)開展行政復(fù)議調(diào)解與對話
——某新能源公司不服浙江省某市生態(tài)環(huán)境局行政處罰行政復(fù)議案
南開大學(xué)法學(xué)院院長,、教授 宋華琳
新修訂的行政復(fù)議法以打造化解行政爭議的主渠道為目標(biāo),，創(chuàng)設(shè)了一系列新制度來保障目標(biāo)的實現(xiàn)，而行政復(fù)議調(diào)解就是其中之一,。行政復(fù)議調(diào)解是指在行政復(fù)議機關(guān)的主持下,，申請人和被申請人就爭議的實體權(quán)利和義務(wù)自愿協(xié)商、達成協(xié)議,，解決糾紛的活動,。新修訂的行政復(fù)議法在總則第五條規(guī)定,，行政復(fù)議機關(guān)辦理行政復(fù)議案件,，可以進行調(diào)解。調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循合法,、自愿的原則,，不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益,，不得違反法律,、法規(guī)的強制性規(guī)定。該條規(guī)定將《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第五十條規(guī)定的有限調(diào)解擴展為全面調(diào)解,，并將其上升為行政復(fù)議的基本原則,。也就是說，各類行政爭議原則上都可以進行調(diào)解,，只是調(diào)解內(nèi)容和調(diào)解過程受合法性原則和自愿原則的限制,。在本案中，行政復(fù)議機構(gòu)在發(fā)現(xiàn)違法行為定性錯誤,，且被申請人事實認定不全面的情況下,，及時組織雙方當(dāng)事人進行調(diào)解并達成調(diào)解協(xié)議，依法高效化解行政爭議,，最終取得了社會效果和法律效果的統(tǒng)一,，具有一定的示范意義。
其一,，行政復(fù)議調(diào)解需要在查明行政行為合法性的基礎(chǔ)上進行,。行政復(fù)議調(diào)解是終結(jié)行政復(fù)議程序的一種方式,，與行政復(fù)議決定一樣，需要確保行政復(fù)議法立法目的的實現(xiàn),，即防止和糾正不當(dāng)?shù)男姓袨?，監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)。因此,，行政復(fù)議機關(guān)依然應(yīng)當(dāng)對行政行為的合法性進行審查,，在對行政行為合法性形成結(jié)論的基礎(chǔ)上再進行調(diào)解，如此,，既能為調(diào)解奠定基礎(chǔ),，也使得行政復(fù)議機關(guān)在調(diào)解終結(jié)之后，可依照相關(guān)規(guī)定對作出原行政行為的機關(guān)或人員進行監(jiān)督,。在本案中,，申請人已經(jīng)采取了一定的防揚散、防雨防風(fēng)防曬以及防滲漏措施,，只是因為疏忽未完全封閉塑料噸桶,，疊加惡劣天氣才造成危險廢物流入河道。因此,，申請人并非未采取防范措施,，只是未按照國家環(huán)境保護標(biāo)準(zhǔn)貯存危險廢物。違法情形不同,，相對人的主觀過錯也有不同,，而這可能顯著影響相對人的違法責(zé)任。行政復(fù)議機構(gòu)在厘清案件事實后,，認為被申請人適用法律依據(jù)錯誤,。這為促進雙方當(dāng)事人達成調(diào)解協(xié)議，降低罰款數(shù)額提供法律依據(jù),，但也并非不予處罰,，而是依據(jù)正確的法律依據(jù)，重新確定罰款數(shù)額,。
其二,，行政復(fù)議調(diào)解可以促進行政爭議雙方的對話與溝通。調(diào)解在行政機關(guān)與相對人之間搭建了一條直接溝通的橋梁,，使得相對人的意見與訴求能夠及時,、通暢地反饋到行政機關(guān)，有助于行政復(fù)議機構(gòu)找準(zhǔn)矛盾癥結(jié),，提高行政復(fù)議的針對性與實效性,。2024年司法部印發(fā)《關(guān)于進一步加強行政復(fù)議調(diào)解工作推動行政爭議實質(zhì)性化解的指導(dǎo)意見》，提出行政復(fù)議案件要應(yīng)調(diào)盡調(diào),，在案件辦理全流程,、各環(huán)節(jié)有針對性地加強調(diào)解工作,，積極引導(dǎo)和促進當(dāng)事人通過調(diào)解方式達成共識，及時化解行政糾紛,。當(dāng)然,，要真正落實行政復(fù)議高效為民原則，就應(yīng)當(dāng)考慮相對人是否存在從輕或者減輕行政處罰的情節(jié),。在本案中,，行政復(fù)議機構(gòu)全面審查案件事實，認為申請人在污染事件發(fā)生后迅速采取應(yīng)急措施,，并減輕了環(huán)境危害后果,，此時如果罰款數(shù)額過高，將有違《中華人民共和國行政處罰法》第五條規(guī)定的過罰相當(dāng)原則,。在雙方當(dāng)事人達成調(diào)解協(xié)議后,，申請人主動提出為生態(tài)修復(fù)捐款，這可謂是通過行政復(fù)議調(diào)解化解糾紛,、增進互信,、促進合作的生動范例。
案例四
周某不服上海市某街道辦事處變更最低生活保障待遇申請行政復(fù)議案
【關(guān)鍵詞】行政復(fù)議案前和解 最低生活保障 法律援助
【基本案情】2016年,，周某和前夫離婚后獨自撫養(yǎng)女兒,，周某沒有固定工作和收入。2017年周某開始申領(lǐng)最低生活保障待遇,，每月領(lǐng)取低保金3020元,。2023年9月,，上海市某街道辦事處在復(fù)審中發(fā)現(xiàn),，在離婚訴訟中法院判決周某前夫每月支付其女兒1300元撫養(yǎng)費，故低保金要扣減至每月1720元并告知周某,。周某認為,，其前夫多年來一直拒付撫養(yǎng)費，調(diào)整后的低保金對其生活帶來極大影響,，就此事與街道辦事處協(xié)商希望能恢復(fù)領(lǐng)取原來的低保金,。周某還于當(dāng)月就其前夫支付撫養(yǎng)費一案向法院申請強制執(zhí)行，之后法院出具裁定書,，因周某前夫無財產(chǎn)可供執(zhí)行而終結(jié)執(zhí)行,。周某于2023年12月向街道辦事處提交執(zhí)行裁定書，認為沒有實際獲取撫養(yǎng)費,，申請按照原來標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放低保金未果,，并于2024年1月3日向區(qū)法律援助中心尋求幫助。法律援助中心與周某確認其訴求后,，引導(dǎo)其向行政復(fù)議基層服務(wù)點遞交行政復(fù)議申請,，并根據(jù)新修訂的行政復(fù)議法第十八條的規(guī)定為周某提供法律援助,。
【復(fù)議辦理】行政復(fù)議機構(gòu)將新修訂的行政復(fù)議法的相關(guān)規(guī)定向周某作了釋明。經(jīng)溝通,，發(fā)現(xiàn)周某的實際訴求是希望能恢復(fù)原來的低保金,，行政復(fù)議機構(gòu)決定先行介入，與法律援助中心指派的援助律師共同開展案前協(xié)調(diào)化解工作,。
行政復(fù)議機構(gòu)認為本案爭議焦點主要集中在街道辦事處對周某低保金復(fù)核認定的事實是否清楚,。經(jīng)查，根據(jù)《上海市民政局關(guān)于〈上海市社會救助條例〉實施中若干問題的意見》的規(guī)定,，非共同生活的家庭成員應(yīng)承擔(dān)的撫養(yǎng)費應(yīng)當(dāng)計入申請救助家庭總收入,。街道辦事處認為應(yīng)當(dāng)將法院判決周某前夫每月支付的1300元撫養(yǎng)費從周某申領(lǐng)的低保金中予以扣除，且之后周某提供的執(zhí)行裁定書仍無法作為其前夫永久性無能力支付撫養(yǎng)費的證明,，故未同意恢復(fù)原來的低保金,。行政復(fù)議機構(gòu)認為，離婚判決雖已判決周某前夫應(yīng)當(dāng)支付撫養(yǎng)費,，但通過法院強制執(zhí)行已證明周某客觀上無法實現(xiàn)其實際利益,。行政復(fù)議機構(gòu)對案情和社會救助的相關(guān)政策又作了仔細研究，與街道辦事處協(xié)商研究問題解決方案,。行政復(fù)議機構(gòu)指導(dǎo)法律援助律師幫助周某取得相關(guān)證明材料,，如前夫無工作收入證明、前夫因不支付撫養(yǎng)費而被法院列入失信人員名單材料等,；指導(dǎo)周某向街道辦事處承諾,，其前夫如果有履行支付撫養(yǎng)費的能力，周某應(yīng)當(dāng)及時告知街道辦事處,，并退還多領(lǐng)取的低保金款項,；指導(dǎo)周某補充完善材料后重新向街道辦事處提交復(fù)核申請。街道辦事處重新審核后恢復(fù)了周某原來的低保金,。
【典型意義】本案是上海市首例行政復(fù)議申請法律援助案件,，行政復(fù)議機構(gòu)積極履職，提前介入并與法律援助律師共同努力,，實現(xiàn)了行政爭議的案前化解,，對促進行政復(fù)議與法律援助工作融合及提升行政復(fù)議工作質(zhì)效都有積極意義。行政復(fù)議機構(gòu)一方面積極探索“行政復(fù)議+法律援助”聯(lián)動工作機制,，切實發(fā)揮行政復(fù)議和法律援助的制度優(yōu)勢,，由行政復(fù)議人員和法律援助律師對有法律援助需求的申請人作出正確引導(dǎo)，圍繞實質(zhì)爭議焦點幫助申請人依法尋求救濟,；另一方面積極搭建溝通平臺,，引導(dǎo)街道辦事處在涉及困難群眾權(quán)益的低保金變更事項辦理中，充分考慮行政相對人的實際情況,，避免機械適用相關(guān)規(guī)定,，為化解行政爭議提出切實可行的解決方案,。本案在申請人提起行政復(fù)議申請階段即達成和解，切實解決群眾急難愁盼問題,，是復(fù)議為民理念的充分體現(xiàn),。
案例四專家點評
落實行政復(fù)議中的法律援助 合理認定行政給付數(shù)額
——周某不服上海市某街道辦事處變更最低生活保障待遇申請行政復(fù)議案
南開大學(xué)法學(xué)院院長、教授 宋華琳
新修訂的行政復(fù)議法引入了法律援助制度,，第十八條規(guī)定符合法律援助條件的行政復(fù)議申請人申請法律援助的,，法律援助機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法為其提供法律援助。這對充分發(fā)揮行政復(fù)議的制度效能,，打造化解行政爭議的主渠道具有重要意義：其一,，法律援助服務(wù)可以減輕行政復(fù)議申請人的經(jīng)濟負擔(dān)，保障經(jīng)濟困難公民的合法權(quán)益,，彰顯了行政復(fù)議便民,、為民的原則。其二,，一些經(jīng)濟困難的行政復(fù)議申請人缺乏必要的法律專業(yè)知識和技能,，通過法律援助服務(wù)，申請人可以更準(zhǔn)確,、充分地表達意見,、主張權(quán)利。其三,，法律援助服務(wù)提升了行政復(fù)議的便捷性,、公正性，有助于化解當(dāng)事人不愿,、不會,、不敢復(fù)議的問題。本案中,，行政復(fù)議機構(gòu)積極探索“行政復(fù)議+法律援助”的新模式,，充分發(fā)揮了行政復(fù)議便民為民的制度優(yōu)勢。行政復(fù)議實踐中,，可以從以下兩個方面探索和落實法律援助制度：一是提供多種形式的法律援助服務(wù)，覆蓋行政復(fù)議全過程,。在當(dāng)事人提起行政復(fù)議申請,、行政復(fù)議機關(guān)調(diào)解和審理等各個環(huán)節(jié)，法律援助機構(gòu)都可以組織法律援助人員依法提供如行政復(fù)議咨詢,、代擬行政復(fù)議法律文書,、參與行政復(fù)議案件調(diào)解、參加行政復(fù)議案件聽證等服務(wù),。二是建立行政復(fù)議案件當(dāng)事人申請法律援助銜接引導(dǎo)制度,，明確行政復(fù)議機關(guān)在受理行政復(fù)議申請時,，可以主動告知符合法律援助條件的申請人有申請行政復(fù)議法律援助的權(quán)利。行政復(fù)議機關(guān)在進行調(diào)解,、審理等活動時,，可以主動為符合條件的案件當(dāng)事人提供法律援助申請引導(dǎo)服務(wù)，主動加強與法律援助律師的溝通和合作,，推動案件妥善化解,。
本案一個焦點問題是合理認定行政給付的數(shù)額。在涉及撫恤金,、社會保險待遇以及最低生活保障等行政給付案件中,，準(zhǔn)確合理地作出數(shù)額認定至為關(guān)鍵。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)法律規(guī)范,，結(jié)合案件具體情況進行人性化的個案考量,，重視個別公民的差異和每個公民的特殊需求。在行政復(fù)議程序上,，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮合法性審查和合理性審查的制度優(yōu)勢,，針對削減給付數(shù)額或者終止給付的行為，審查行政機關(guān)是否對給付數(shù)額作出了準(zhǔn)確的事實認定,，是否結(jié)合個案實際情形進行了合理裁量,。本案中，對于應(yīng)當(dāng)發(fā)放的低保金數(shù)額這一核心爭議,，行政復(fù)議機構(gòu)考慮了周某客觀上無法從其前夫處實現(xiàn)其實際利益這一情況,，與街道辦事處協(xié)商恢復(fù)了周某原來的低保金，避免機械適用相關(guān)規(guī)定,；同時,，行政復(fù)議機構(gòu)考量相關(guān)規(guī)則的要求，指導(dǎo)周某向街道辦事處承諾,，在其前夫履行支付撫養(yǎng)費之后退還多領(lǐng)取的低保金款項,，從而在規(guī)則與裁量之間達成適當(dāng)?shù)钠胶猓诜尚Ч蜕鐣Чg達致有機統(tǒng)一,。
案例五
某動力機械公司不服重慶市某生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法隊行政處罰行政復(fù)議案
【關(guān)鍵詞】行政復(fù)議意見書 生態(tài)環(huán)境保護 行政處罰裁量基準(zhǔn) 執(zhí)法共性問題 撤回行政復(fù)議申請
【基本案情】2022年12月1日,，非道路移動機械用柴油機產(chǎn)品開始實施國四排放標(biāo)準(zhǔn)后，申請人某動力機械公司仍按國三標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)了某型號柴油發(fā)電機組431臺,，其中249臺銷售至乙公司(與申請人系關(guān)聯(lián)公司,，為同一實際控制人)，雙方口頭約定將該批貨物暫存申請人倉庫,，待乙公司銷售后再支付貨款,，隨后申請人開具發(fā)票并繳納了稅款。被申請人重慶市某生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法隊在日常檢查時發(fā)現(xiàn)，經(jīng)委托鑒定,，認定該批次庫存的431臺產(chǎn)品均不符合《非道路移動機械用柴油機排氣污染物排放限值及測量方法(中國第三,、四階段)》(GB 20891-2014)規(guī)定的排放標(biāo)準(zhǔn)，被申請人作出沒收249臺產(chǎn)品銷售違法所得142萬元,，處431臺產(chǎn)品貨值金額1倍罰款247萬元,。申請人不服該行政處罰決定，向市人民政府申請行政復(fù)議,。
【復(fù)議辦理】行政復(fù)議機關(guān)在案件審理中發(fā)現(xiàn),，案涉行政處罰存在事實定性不準(zhǔn)、處罰裁量不當(dāng)?shù)膯栴},，遂向被申請人釋明,，被申請人同意對原行政行為進行修正并允許申請人分期繳納罰款，雙方達成和解,，申請人撤回行政復(fù)議申請,。行政復(fù)議機關(guān)落實監(jiān)督職能，向被申請人制發(fā)行政復(fù)議意見書,，指出：一是案涉行政行為僅憑銷售發(fā)票即認定產(chǎn)生違法所得147萬元(實系應(yīng)收賬款,，因貨物被查交易取消尚未產(chǎn)生違法所得)，并予以沒收,，屬事實定性不準(zhǔn),；二是并無證據(jù)證明行政相對人違法行為造成了生態(tài)環(huán)境危害后果，依法應(yīng)當(dāng)減輕處罰,。故要求被申請人圍繞事實和裁量因素進行調(diào)查,、固定證據(jù)，避免出現(xiàn)推定事實的情形,；認真審查相對人的申訴,，發(fā)現(xiàn)有錯誤的主動改正。要求被申請人自收到行政復(fù)議意見書之日起60日內(nèi)將意見書落實情況報送行政復(fù)議機關(guān),。
同時,，行政復(fù)議機關(guān)針對近年來全市生態(tài)環(huán)境行政復(fù)議案件糾錯率逐年上升態(tài)勢，對受理的200多件案件進行梳理,，向市生態(tài)環(huán)境局指出存在的執(zhí)法共性問題,。關(guān)于部分裁量基準(zhǔn)不適應(yīng)執(zhí)法實際問題，指出裁量基準(zhǔn)制定不嚴謹,，部分違法行為裁量遺漏了“違法后果,、持續(xù)時間”等重要因素；裁量基準(zhǔn)考量不全面,，“社會影響”裁量僅考慮了違法主體身份，未考慮違法行為本身社會影響力；裁量計算標(biāo)準(zhǔn)偏重,，應(yīng)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平相當(dāng),；裁量基準(zhǔn)調(diào)整偏慢，配套《中華人民共和國行政處罰法》的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》新增了裁量情節(jié),，地方規(guī)范行政處罰裁量權(quán)的相關(guān)規(guī)定超1年仍未調(diào)整等問題,。對此，提出準(zhǔn)確制定裁量基準(zhǔn)并定期進行評估和調(diào)整的完善制度建議,。同時指出,，執(zhí)法行為中存在未認定違法情節(jié)及危害后果即作出處罰決定，聽取陳述申辯意見后未進行復(fù)核,，未經(jīng)法制審核即作出涉及重大公共利益的行政處罰決定,，單人執(zhí)法等問題，建議從嚴格遵循處罰原則,、保障程序正當(dāng),、加強法律適用指導(dǎo)等方面予以改進。
【典型意義】新修訂的行政復(fù)議法進一步強化行政復(fù)議監(jiān)督行政行為的功能,，規(guī)定了行政復(fù)議意見書制度,。依照法律規(guī)定，行政復(fù)議機關(guān)通過制發(fā)行政復(fù)議意見書,，既可以糾正與案件相關(guān)的違法或不當(dāng)行政行為,，又可以糾正行政復(fù)議案件中反映出的執(zhí)法共性問題，且行政復(fù)議意見書與行政復(fù)議決定書具有同等法律效力,，行政機關(guān)不履行的應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任,。本案中，行政復(fù)議機關(guān)在企業(yè)撤回行政復(fù)議申請的情況下,，依法積極履行監(jiān)督行政行為職責(zé),，通過行政復(fù)議意見書糾正不當(dāng)行政行為，同時對行政復(fù)議辦案中發(fā)現(xiàn)的共性問題提出完善裁量基準(zhǔn)和改進執(zhí)法的建議,，強化了行政復(fù)議監(jiān)督的“后半篇文章”,，實現(xiàn)“辦理一案、規(guī)范一片,、治理一行”的效果,，對于從源頭上預(yù)防和解決行政爭議、促進依法行政具有重要實踐意義,。
案例五專家點評
積極制發(fā)行政復(fù)議意見書 全面實現(xiàn)監(jiān)督依法行政功能
——某動力機械公司不服重慶市某生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法隊行政處罰行政復(fù)議案
浙江財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授 張旭勇
新修訂的行政復(fù)議法第一條規(guī)定了行政復(fù)議的立法目的,，即通過糾正違法或者不當(dāng)行政行為，實現(xiàn)保護相對人權(quán)益,、監(jiān)督行政機關(guān)依法行政和化解行政爭議的功能,。行政復(fù)議意見書制度就是實現(xiàn)行政復(fù)議功能的一項重要制度設(shè)計，賦予了行政復(fù)議機關(guān)更加靈活的法律手段，通過制發(fā)行政復(fù)議意見書,，既可以糾正與案件相關(guān)的其他違法行政行為,，實現(xiàn)穿透式監(jiān)督，也可以糾正行政復(fù)議案件中反映出的執(zhí)法共性問題,，從源頭上促進依法行政,。
新修訂的行政復(fù)議法第七十六條規(guī)定：“行政復(fù)議機關(guān)在辦理行政復(fù)議案件過程中，發(fā)現(xiàn)被申請人或者其他下級行政機關(guān)的有關(guān)行政行為違法或者不當(dāng)?shù)?，可以向其制發(fā)行政復(fù)議意見書,。有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到行政復(fù)議意見書之日起六十日內(nèi)，將糾正相關(guān)違法或者不當(dāng)行政行為的情況報送行政復(fù)議機關(guān),?！庇纱丝梢姡姓?fù)議意見書制度一般用于糾正與被申請復(fù)議的行政行為有關(guān)的其他違法或不當(dāng)行政行為,，與直接糾正被申請復(fù)議的行政行為的行政復(fù)議決定書共同構(gòu)成完整的監(jiān)督體系,，體現(xiàn)了行政復(fù)議對行政活動的充分監(jiān)督。行政復(fù)議意見書可以與行政復(fù)議決定書一并使用,，也可以獨立適用,。在以調(diào)解方式結(jié)案時，行政復(fù)議機關(guān)也可以制發(fā)行政復(fù)議意見書,，監(jiān)督和糾正在行政復(fù)議中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的違法或不當(dāng)行政行為,。
在本案中，由于行政復(fù)議期間被申請人與申請人達成和解協(xié)議,，申請人主動撤回行政復(fù)議申請,。依據(jù)新修訂的行政復(fù)議法第七十四條的規(guī)定，在和解內(nèi)容不損害國家利益,、社會公共利益和他人合法權(quán)益,，不違反法律、法規(guī)的強制性規(guī)定的情況下,，行政復(fù)議機關(guān)依法終止行政復(fù)議,。至此，相對人的合法權(quán)益已經(jīng)得到保護,，行政爭議也獲得實質(zhì)性化解,。然而，行政復(fù)議機關(guān)在辦理行政復(fù)議案件過程中發(fā)現(xiàn)一些執(zhí)法共性問題,，比如對違法所得定性不準(zhǔn),、行政裁量考量不全面、法制審核程序缺失等,，未能從源頭上給予解決和作出防范,，行政復(fù)議監(jiān)督行政機關(guān)依法行政的功能未能充分全面實現(xiàn),。基于這一考慮,，行政復(fù)議機關(guān)靈活運用行政復(fù)議意見書制度,，在雙方當(dāng)事人和解而不作出行政復(fù)議決定書時,，準(zhǔn)確制發(fā)行政復(fù)議意見書,，全面糾正在行政復(fù)議過程中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的違法或不當(dāng)行政行為，以及行政復(fù)議案件所反映出的執(zhí)法共性問題,，有力促進了相關(guān)領(lǐng)域執(zhí)法水平的提升,。
案例六
某工程公司不服天津市某區(qū)住房和建設(shè)委員會行政處罰行政復(fù)議案
【關(guān)鍵詞】行政復(fù)議終止 工程竣工驗收 行政處罰停止執(zhí)行 風(fēng)險提示 自行糾錯
【基本案情】2022年8月17日，被申請人天津市某區(qū)住房和建設(shè)委員會接到舉報稱,，申請人某工程公司開發(fā)的污泥無害化治理及資源化利用示范基地項目未組織竣工驗收即擅自交付使用,，違反《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第十六條第三款“建設(shè)工程經(jīng)驗收合格的，方可交付使用”的規(guī)定,。被申請人調(diào)查發(fā)現(xiàn),，申請人存在未組織竣工驗收先使用部分廠房進行設(shè)備調(diào)試的情況，經(jīng)依法立案,、行政處罰前告知,、組織聽證等程序，對申請人作出罰款133.75萬元的行政處罰決定,。申請人認為設(shè)備調(diào)試不等同于交付使用,，遂向區(qū)人民政府申請行政復(fù)議。
【復(fù)議辦理】行政復(fù)議機構(gòu)認為雙方當(dāng)事人主要爭議焦點在于涉案行為是否屬于《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第五十八條第(一)項規(guī)定“未組織竣工驗收,，擅自交付使用”的情形,。行政復(fù)議機構(gòu)查明，《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗收規(guī)定》第六條規(guī)定“工程竣工驗收應(yīng)當(dāng)按以下程序進行：(一)工程完工后,，施工單位向建設(shè)單位提交工程竣工報告,，申請工程竣工驗收……”。申請人主動提交《監(jiān)測鑒定報告書》,，鑒定結(jié)論為：滿足原設(shè)計及驗收規(guī)范要求,。涉案工程施工單位因與申請人存在經(jīng)濟糾紛，在滿足驗收規(guī)范的前提下,，拒絕配合申請人組織竣工驗收,，導(dǎo)致申請人無法組織竣工驗收。該項目系污泥無害化處理項目,，旨在解決轄區(qū)各水廠污泥處置困難問題,，關(guān)系民生保障，相關(guān)部門均要求申請人盡快投產(chǎn)使用,。申請人遂先對設(shè)備進行調(diào)試,，被申請人認為該調(diào)試行為系交付使用而作出行政處罰決定,。
行政復(fù)議期間，申請人提交了暫停行政處罰申請,，行政復(fù)議機構(gòu)認為如果繼續(xù)執(zhí)行行政處罰將直接導(dǎo)致申請人保障區(qū)域內(nèi)的污泥無害化治理工作中斷停滯,，依據(jù)新修訂的行政復(fù)議法第四十二條規(guī)定，申請人申請停止執(zhí)行的要求合理,，遂報請行政復(fù)議機關(guān)決定停止執(zhí)行,。為全面查清案件，行政復(fù)議機構(gòu)組織住建,、水務(wù),、財政等相關(guān)部門與申請人進行溝通，充分聽取各方意見,，咨詢專家,、學(xué)者、律師意見,，認為申請人在工程未竣工驗收情況下予以使用,，構(gòu)成違法行為，但案涉工程項目已達到驗收標(biāo)準(zhǔn),，申請人行為系先行調(diào)試相關(guān)設(shè)備,，且接到行政處罰決定后，申請人立即停止了安裝調(diào)試行為,，積極配合整改,，符合《中華人民共和國行政處罰法》關(guān)于“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的,，不予行政處罰”的規(guī)定,。行政復(fù)議機構(gòu)遂向被申請人發(fā)函進行案件風(fēng)險提示，建議被申請人進一步查清案件事實并主動化解行政爭議,。在行政復(fù)議機構(gòu)協(xié)調(diào)推動下,，被申請人自行撤銷行政處罰決定，避免了申請人因受處罰影響征信無法開展特許項目經(jīng)營而遭受年經(jīng)濟損失3700余萬元,。申請人對此處理結(jié)果表示滿意,，主動撤回行政復(fù)議申請，行政復(fù)議終止,。
【典型意義】新修訂的行政復(fù)議法規(guī)定,，行政復(fù)議期間行政行為不停止執(zhí)行。但為避免繼續(xù)執(zhí)行行政行為可能造成的損害,，最大程度保護申請人的合法權(quán)益,，新修訂的行政復(fù)議法規(guī)定了應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行行政行為的四種情形。本案中,，行政復(fù)議機構(gòu)充分調(diào)查了申請人的主觀過錯,、社會危害程度,，綜合研判民生保障可持續(xù)性，以及繼續(xù)執(zhí)行可能造成的后果等因素,，充分考慮申請人提出的停止執(zhí)行申請中關(guān)于監(jiān)測鑒定結(jié)論,、立項沿革情況等主張，正確適用停止執(zhí)行機制,，行政機關(guān)在行政復(fù)議期間停止執(zhí)行行政處罰,；并在準(zhǔn)確定性案件事實和適用法律基礎(chǔ)上，成功促使雙方當(dāng)事人達成和解,，實現(xiàn)了爭議的實質(zhì)化解,。本案的妥善解決，避免企業(yè)經(jīng)濟損失數(shù)千萬元,，維護了企業(yè)合法權(quán)益，為企業(yè)健康平穩(wěn)發(fā)展和民生工程順利推進提供了有力法治保障,，充分彰顯了行政復(fù)議促進規(guī)范公正文明執(zhí)法,、優(yōu)化營商環(huán)境的積極作用。
案例六專家點評
準(zhǔn)確適用行政行為停止執(zhí)行制度 充分保護相對人合法權(quán)益
——某工程公司不服天津市某區(qū)住房和建設(shè)委員會行政處罰行政復(fù)議案
浙江財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授 張旭勇
行政行為具有公定力,、拘束力,、執(zhí)行力等法律效力，已經(jīng)作出的行政行為在被行政復(fù)議機關(guān)或法院等有權(quán)機關(guān)撤銷或確認無效之前,，公民,、法人或其他組織都應(yīng)當(dāng)予以尊重或執(zhí)行。這是行政機關(guān)行使行政職權(quán),，全面維護社會公共秩序和充分保護他人合法權(quán)益的客觀需要,。正因為如此，不管是行政復(fù)議法還是行政訴訟法,，都明文規(guī)定了復(fù)議或訴訟不停止執(zhí)行原則,。但是，為避免不停止執(zhí)行可能導(dǎo)致相對人的合法權(quán)益無法獲得充分救濟,，給相對人造成難以彌補的損失,，行政復(fù)議法和行政訴訟法都規(guī)定了應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行的例外情形。
新修訂的行政復(fù)議法第四十二條規(guī)定：“行政復(fù)議期間行政行為不停止執(zhí)行,；但是有下列情形之一的,，應(yīng)當(dāng)停止執(zhí)行：(一)被申請人認為需要停止執(zhí)行；(二)行政復(fù)議機關(guān)認為需要停止執(zhí)行,；(三)申請人,、第三人申請停止執(zhí)行，行政復(fù)議機關(guān)認為其要求合理,，決定停止執(zhí)行,；(四)法律,、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定停止執(zhí)行的其他情形,?！毙滦抻喌男姓?fù)議法第四十二條規(guī)定的適用情形，賦予了行政復(fù)議機關(guān)一定的判斷權(quán),。這就意味著,，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)更為積極主動考慮各種事實和法律因素，判斷是否停止執(zhí)行行政行為,。當(dāng)然,，停止執(zhí)行應(yīng)當(dāng)遵循一個底線，即不能損害社會公共利益,。
本案中,，案涉項目是申請人開發(fā)的污泥無害化治理及資源化利用的特許經(jīng)營項目，事關(guān)轄區(qū)內(nèi)水廠污泥處理,，關(guān)系民生保障,，如果不停止執(zhí)行行政處罰，轄區(qū)污泥無害化處理工作會受影響,。同時,，該行政處罰停止執(zhí)行并不會損害社會公共利益。所以,，本案中行政復(fù)議機關(guān)決定停止執(zhí)行行政處罰是正確的,。應(yīng)當(dāng)注意的是，行政復(fù)議機關(guān)在審查申請人的停止執(zhí)行申請時,，應(yīng)積極調(diào)查核實案件事實,，充分考量申請人的主觀過錯、違法行為的危害程度等因素,，即把被申請復(fù)議的行政處罰的合法性,、合理性與行政處罰是否停止執(zhí)行聯(lián)系起來考慮，對符合前述條件情形的,，通過停止執(zhí)行原行政行為,，一方面有利于對相對人的合法權(quán)益給予充分救濟，另一方面也有利于更好推進行政爭議的實質(zhì)性化解,。