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法學專家:應當統(tǒng)一監(jiān)管標準健全失信懲戒機制
2024/10/18 14:28 來源：法治日報 閱讀：1.3萬
近日,，國家醫(yī)療保障局印發(fā)《長期護理保險護理服務機構(gòu)定點管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）,，進一步明確長護服務機構(gòu)定點管理的具體要求。
《辦法》立足當前長護服務機構(gòu)總體供給不足,、亟須培育的現(xiàn)狀,，對定點機構(gòu)實行點對點規(guī)范化管理。既對定點機構(gòu)提供長護服務的法人資格與長護服務工作相適應的專業(yè)化隊伍和服務力量提出了具體要求,，又對軟,、硬件設備和相應管理制度作出了明確規(guī)定。
《辦法》公布后引發(fā)公眾關于失能老年人照護機構(gòu)監(jiān)管的熱議：目前失能老年人照護機構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀如何,，現(xiàn)存的監(jiān)管難題是什么,，如何完善覆蓋事中、事后監(jiān)督的制度設計,，促使失能老年人照護機構(gòu)真正釋放出“老有所護”的正能量,？
北京中醫(yī)藥大學衛(wèi)生健康法治研究與創(chuàng)新轉(zhuǎn)化中心主任鄧勇長期關注失能老年人照護問題，曾深入多地的照護機構(gòu)進行調(diào)研,。在他看來,，強化政府在長期照護與養(yǎng)老體系中的監(jiān)管作用，健全各部門協(xié)調(diào)配合機制,，是提升失能老年人生活質(zhì)量的關鍵,。以下是他的敘述：
隨著我國老齡化程度的不斷加深，因衰老,、疾病或傷殘而喪失生活自理能力的老年人數(shù)量也在不斷增加,，失能老年人照護機構(gòu)在增加數(shù)量的同時，養(yǎng)老照護事故糾紛也時有發(fā)生,。
我在調(diào)研時曾接觸到這樣一起案例：一位半失能的老年人入住剛開業(yè)不久的一家養(yǎng)老院,，但該養(yǎng)老院沒有給老人做入院前的健康評估，也沒有向家人要老人的體檢報告,，就為老人辦理了入住手續(xù),。
老人住進養(yǎng)老院幾個月后，在護理人員的精心照料下,，可以自己拄拐活動了,。一年后,，老人竟然能夠自理了?？吹竭@樣的情形,，護理人員深感欣慰，家屬也滿心歡喜,。不料,，在這之后的一天夜里，老人突然感到不適,，稱肚子疼,。夜班人員及時通知了院長，院長和值班醫(yī)生立即趕來,。經(jīng)過分析判斷,，老人可能是突發(fā)心肌梗死。情況緊急,，養(yǎng)老院趕緊電話通知家屬,。然而家屬并不在意，因為老人以前經(jīng)常這樣,。
但養(yǎng)老院不敢掉以輕心,，連忙將老人送至醫(yī)院。經(jīng)過檢查發(fā)現(xiàn),，老人的多根肋骨竟然骨折了,，醫(yī)院診斷為陳舊性骨折。由于心肌梗死,，老人在ICU（重癥加強護理病房）搶救3天后離世了,。
家屬找到養(yǎng)老院，堅稱老人的骨折是在養(yǎng)老院磕碰所致,，一定要討個說法，還要求養(yǎng)老院賠償,。
養(yǎng)老院認為,，老人在養(yǎng)老院的情況，監(jiān)控視頻記錄得一清二楚,，根本沒有導致肋骨骨折的事情發(fā)生,。并且醫(yī)院檢查骨折屬于陳舊性骨折，說明發(fā)生時間很早,，老人入住時,，就已經(jīng)行動不便不能自理了。
由于雙方意見分歧較大,，家屬把養(yǎng)老院告上法庭,，要求養(yǎng)老院賠償醫(yī)療費,、死亡賠償金、喪葬費,、精神撫慰金等共計60萬余元,。后來，法院判決養(yǎng)老院賠償60500元,。
法院認為,，雖然沒有證據(jù)顯示老人的骨折是在養(yǎng)老院發(fā)生的，但養(yǎng)老院沒有按照國家相關法規(guī)及強制性的安全規(guī)范做老年人入院前的健康評估,，存在一定過錯,，故要承擔一定責任，賠償老人家屬一定經(jīng)濟損失,。此外,，養(yǎng)老院作為提供養(yǎng)老服務的專業(yè)機構(gòu)，未能充分考慮到服務對象的年齡,、身體狀況,、行動能力等因素并盡到充分注意義務，故能夠認定養(yǎng)老院在履行合同過程中存在過錯,。
類似的糾紛,，我們在調(diào)研過程中遇到不少。目前,，全國各類養(yǎng)老機構(gòu)中,，失能老年人占全國收養(yǎng)老年人比例大幅提高。但實際上,，能夠得到養(yǎng)老機構(gòu)或其他機構(gòu)照護的失能老年人占比不高,。總體而言,，我國失能老年人照護機構(gòu)遠不能滿足市場需求,，同時存在專業(yè)人員缺乏、年輕照護人員比例逐年下降,、監(jiān)管薄弱等問題,。
失能老年人照護機構(gòu)作為養(yǎng)老機構(gòu)，目前主要依據(jù)《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》《養(yǎng)老機構(gòu)行政檢查辦法》等部門規(guī)章對其進行監(jiān)管,。
失能老年人照護機構(gòu)監(jiān)管在我國缺乏法律法規(guī)位階的規(guī)范性文件,，部門規(guī)章的效力畢竟有限。同時,，現(xiàn)有文件未對失能老年人照護機構(gòu)這一特殊養(yǎng)老機構(gòu)進行更明確的規(guī)范,。失能老年人身體功能弱化以及認知功能低下，在機構(gòu)照護中更易發(fā)生照護事故,，因而需要更嚴格的監(jiān)管,。
除了監(jiān)管不嚴,，還存在監(jiān)管責任不明確的問題。
《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》規(guī)定：“縣級以上人民政府民政部門負責養(yǎng)老機構(gòu)的指導,、監(jiān)督和管理,。其他有關部門依照職責分工對養(yǎng)老機構(gòu)實施監(jiān)督?！薄梆B(yǎng)老機構(gòu)應當按照建筑,、消防、食品安全,、醫(yī)療衛(wèi)生,、特種設備等法律、法規(guī)和強制性標準開展服務活動,?！?/span>
《養(yǎng)老機構(gòu)行政檢查辦法》規(guī)定：“已經(jīng)備案的養(yǎng)老機構(gòu)，由辦理備案的民政部門實施行政檢查,。未備案的養(yǎng)老機構(gòu),，由服務場所所在地的縣級人民政府民政部門實施行政檢查?！?/span>
我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),，雖然監(jiān)管主體相對明確，但是其具體的監(jiān)管責任,，如監(jiān)管范圍,、評價標準等還有待完善。且多個部門都對失能老年人照護機構(gòu)有監(jiān)管職責,，但各部門之間缺乏協(xié)調(diào)配合,，導致監(jiān)管職責不清、監(jiān)管標準不統(tǒng)一,。
此外,，還存在監(jiān)管力度不夠的問題。目前相關監(jiān)管政策不夠完善,，已經(jīng)出臺的監(jiān)管政策實際執(zhí)行力度也不足,。
我們注意到，失能老年人照護機構(gòu)在違規(guī)經(jīng)營時,，一些監(jiān)管部門未能及時發(fā)現(xiàn)、制止和處罰,，導致一些老年人的合法權(quán)益受到損害,。這也與我國監(jiān)管執(zhí)法手段有關。
目前我國失能老年人照護機構(gòu)監(jiān)管主要采用行政監(jiān)管手段,，而當下行政監(jiān)管存在執(zhí)法人員不足等問題,。因此需要更多社會主體參與進來,，壯大監(jiān)管隊伍?！娥B(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》雖然規(guī)定“養(yǎng)老機構(gòu)應當在醒目位置公示各類服務項目收費標準和收費依據(jù),，接受社會監(jiān)督”，實踐中社會力量參與監(jiān)督缺乏積極主動的動力,，以及切實可行的參與途徑,。
通過實地調(diào)研，我們對完善失能老年人照護機構(gòu)監(jiān)管提出了幾點建議：
首先就是要對失能老年人照護機構(gòu)監(jiān)管作專門規(guī)定,。失能老年人相對于一般的老年人來說更為特殊,，他們喪失生活自理能力，需要更專業(yè),、細致地照護,，對照護機構(gòu)的要求也更高。因此,，需要出臺一部專門的《失能老年人照護機構(gòu)管理辦法》,，或者在《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》中對失能老年人照護機構(gòu)進行專門規(guī)定，健全失能老年人照護機構(gòu)監(jiān)管制度和失信懲戒機制,，對相關主體的違法違規(guī)行為依法依規(guī)實施失信懲戒,。
要明確監(jiān)管主體的監(jiān)管責任。確立以各縣級以上人民政府民政部門作為主要的監(jiān)管主體,，領導監(jiān)管工作,；建筑、消防,、食品安全,、醫(yī)療衛(wèi)生、特種設備等各行政部門分別依法依規(guī)進行輔助監(jiān)管,。明確各個主體的監(jiān)管界限,，明確失能老年人照護機構(gòu)服務質(zhì)量標準、評價體系等監(jiān)管標準,，并建立多部門協(xié)調(diào)配合機制,，實現(xiàn)監(jiān)管職責的有效銜接。
此外,，要建立失能老年人照護機構(gòu)監(jiān)管制度,，構(gòu)建日常監(jiān)管與長期監(jiān)管相結(jié)合的長效機制，行政執(zhí)法應加大監(jiān)管力度,，確保失能老年人照護機構(gòu)合法經(jīng)營,。在監(jiān)管活動中，要注意建筑,、消防,、食品安全等是否符合法律標準,，以及照護機構(gòu)是否存在非法集資、虐待失能老年人等不法行為,。相關部門可以制定失能老年人照護服務隨機抽查事項清單,，結(jié)合監(jiān)管特點和需要，制定完善抽查工作細則,，就抽查比例和頻次,、抽查方式、檢查內(nèi)容,、檢查流程等事項作出規(guī)定,；統(tǒng)籌建立檢查對象名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫。
健全各部門協(xié)調(diào)配合機制,，實現(xiàn)違法線索互聯(lián),、監(jiān)管標準互通、處理結(jié)果互認,。民政部門在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)失能老年人照護機構(gòu)存在建筑,、消防、食品等方面安全隱患,，應當立即督促機構(gòu)采取措施消除隱患,，并書面告知相關部門；對安全隱患突出或者情況緊急需要立即處置的,，應當依法責令服務機構(gòu)停業(yè)整頓或者采取緊急措施處置,，并通知相關部門到場處理；對應當采取行政強制措施或者行政強制執(zhí)行的,，應當通知具備相應執(zhí)法權(quán)限的部門或者申請人民法院依法處理,。
建立以“雙隨機、一公開”監(jiān)管為基本手段,、以重點監(jiān)管為補充,、以信用監(jiān)管為基礎的新型監(jiān)管機制。同時失能老年人照護服務領域行業(yè)組織要積極推行行業(yè)信用承諾制度,，健全行業(yè)自律規(guī)約,，規(guī)范會員生產(chǎn)和經(jīng)營行為，加強會員信用管理,，推動行業(yè)自律體系建設,；制定行業(yè)職業(yè)道德準則，規(guī)范從業(yè)人員職業(yè)行為,，積極協(xié)調(diào)解決失能老年人照護養(yǎng)老服務糾紛,。
加大失能老年人照護服務領域信息公開力度，建立服務質(zhì)量信息公開清單制度，督促服務機構(gòu)通過書面告知,、在機構(gòu)顯要位置設置公示欄等方式，主動公開其基本信息,、規(guī)章制度,、服務項目、收費標準等事項,，暢通群眾監(jiān)督渠道,。優(yōu)化服務投訴舉報受理流程，實現(xiàn)“民政牽頭,、歸口負責”,。
調(diào)研時，有基層干部說：一個社會幸福不幸福,，很重要的是看老年人幸福不幸福,。對失能老年人的照護，考驗著社會治理現(xiàn)代化的精度,，也體現(xiàn)著社會的溫度,。我相信這也是失能老年人心里的話。滿足這一群體的健康服務需求,，要從根本點著手,，強化政府在長期照護與養(yǎng)老體系中的監(jiān)管作用，健全各部門協(xié)調(diào)配合機制,，從而提高失能老年人生活質(zhì)量,，助力我國長期照護服務事業(yè)的發(fā)展。（記者 文麗娟）