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法學(xué)專家:應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)健全失信懲戒機制
2024/10/18 14:28 來源：法治日報 閱讀：1.5萬
近日，國家醫(yī)療保障局印發(fā)《長期護(hù)理保險護(hù)理服務(wù)機構(gòu)定點管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），進(jìn)一步明確長護(hù)服務(wù)機構(gòu)定點管理的具體要求,。
《辦法》立足當(dāng)前長護(hù)服務(wù)機構(gòu)總體供給不足,、亟須培育的現(xiàn)狀,，對定點機構(gòu)實行點對點規(guī)范化管理。既對定點機構(gòu)提供長護(hù)服務(wù)的法人資格與長護(hù)服務(wù)工作相適應(yīng)的專業(yè)化隊伍和服務(wù)力量提出了具體要求，又對軟、硬件設(shè)備和相應(yīng)管理制度作出了明確規(guī)定,。
《辦法》公布后引發(fā)公眾關(guān)于失能老年人照護(hù)機構(gòu)監(jiān)管的熱議：目前失能老年人照護(hù)機構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀如何，現(xiàn)存的監(jiān)管難題是什么,，如何完善覆蓋事中,、事后監(jiān)督的制度設(shè)計，促使失能老年人照護(hù)機構(gòu)真正釋放出“老有所護(hù)”的正能量,？
北京中醫(yī)藥大學(xué)衛(wèi)生健康法治研究與創(chuàng)新轉(zhuǎn)化中心主任鄧勇長期關(guān)注失能老年人照護(hù)問題,，曾深入多地的照護(hù)機構(gòu)進(jìn)行調(diào)研。在他看來,，強化政府在長期照護(hù)與養(yǎng)老體系中的監(jiān)管作用，健全各部門協(xié)調(diào)配合機制,，是提升失能老年人生活質(zhì)量的關(guān)鍵,。以下是他的敘述：
隨著我國老齡化程度的不斷加深，因衰老,、疾病或傷殘而喪失生活自理能力的老年人數(shù)量也在不斷增加,，失能老年人照護(hù)機構(gòu)在增加數(shù)量的同時，養(yǎng)老照護(hù)事故糾紛也時有發(fā)生,。
我在調(diào)研時曾接觸到這樣一起案例：一位半失能的老年人入住剛開業(yè)不久的一家養(yǎng)老院,，但該養(yǎng)老院沒有給老人做入院前的健康評估，也沒有向家人要老人的體檢報告,，就為老人辦理了入住手續(xù),。
老人住進(jìn)養(yǎng)老院幾個月后，在護(hù)理人員的精心照料下,，可以自己拄拐活動了,。一年后，老人竟然能夠自理了,?？吹竭@樣的情形，護(hù)理人員深感欣慰,，家屬也滿心歡喜,。不料，在這之后的一天夜里,，老人突然感到不適,，稱肚子疼,。夜班人員及時通知了院長，院長和值班醫(yī)生立即趕來,。經(jīng)過分析判斷,，老人可能是突發(fā)心肌梗死。情況緊急,，養(yǎng)老院趕緊電話通知家屬,。然而家屬并不在意，因為老人以前經(jīng)常這樣,。
但養(yǎng)老院不敢掉以輕心,，連忙將老人送至醫(yī)院。經(jīng)過檢查發(fā)現(xiàn),，老人的多根肋骨竟然骨折了,，醫(yī)院診斷為陳舊性骨折。由于心肌梗死,，老人在ICU（重癥加強護(hù)理病房）搶救3天后離世了,。
家屬找到養(yǎng)老院，堅稱老人的骨折是在養(yǎng)老院磕碰所致,，一定要討個說法,，還要求養(yǎng)老院賠償。
養(yǎng)老院認(rèn)為,，老人在養(yǎng)老院的情況,，監(jiān)控視頻記錄得一清二楚，根本沒有導(dǎo)致肋骨骨折的事情發(fā)生,。并且醫(yī)院檢查骨折屬于陳舊性骨折,，說明發(fā)生時間很早，老人入住時,，就已經(jīng)行動不便不能自理了,。
由于雙方意見分歧較大，家屬把養(yǎng)老院告上法庭,，要求養(yǎng)老院賠償醫(yī)療費,、死亡賠償金、喪葬費,、精神撫慰金等共計60萬余元,。后來，法院判決養(yǎng)老院賠償60500元,。
法院認(rèn)為,，雖然沒有證據(jù)顯示老人的骨折是在養(yǎng)老院發(fā)生的，但養(yǎng)老院沒有按照國家相關(guān)法規(guī)及強制性的安全規(guī)范做老年人入院前的健康評估，存在一定過錯,，故要承擔(dān)一定責(zé)任,，賠償老人家屬一定經(jīng)濟(jì)損失。此外,，養(yǎng)老院作為提供養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)機構(gòu),，未能充分考慮到服務(wù)對象的年齡、身體狀況,、行動能力等因素并盡到充分注意義務(wù),，故能夠認(rèn)定養(yǎng)老院在履行合同過程中存在過錯。
類似的糾紛,，我們在調(diào)研過程中遇到不少,。目前，全國各類養(yǎng)老機構(gòu)中,，失能老年人占全國收養(yǎng)老年人比例大幅提高,。但實際上，能夠得到養(yǎng)老機構(gòu)或其他機構(gòu)照護(hù)的失能老年人占比不高,?？傮w而言，我國失能老年人照護(hù)機構(gòu)遠(yuǎn)不能滿足市場需求,，同時存在專業(yè)人員缺乏,、年輕照護(hù)人員比例逐年下降、監(jiān)管薄弱等問題,。
失能老年人照護(hù)機構(gòu)作為養(yǎng)老機構(gòu)，目前主要依據(jù)《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》《養(yǎng)老機構(gòu)行政檢查辦法》等部門規(guī)章對其進(jìn)行監(jiān)管,。
失能老年人照護(hù)機構(gòu)監(jiān)管在我國缺乏法律法規(guī)位階的規(guī)范性文件,，部門規(guī)章的效力畢竟有限。同時,，現(xiàn)有文件未對失能老年人照護(hù)機構(gòu)這一特殊養(yǎng)老機構(gòu)進(jìn)行更明確的規(guī)范,。失能老年人身體功能弱化以及認(rèn)知功能低下，在機構(gòu)照護(hù)中更易發(fā)生照護(hù)事故,，因而需要更嚴(yán)格的監(jiān)管,。
除了監(jiān)管不嚴(yán)，還存在監(jiān)管責(zé)任不明確的問題,。
《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》規(guī)定：“縣級以上人民政府民政部門負(fù)責(zé)養(yǎng)老機構(gòu)的指導(dǎo),、監(jiān)督和管理。其他有關(guān)部門依照職責(zé)分工對養(yǎng)老機構(gòu)實施監(jiān)督,?！薄梆B(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照建筑、消防、食品安全,、醫(yī)療衛(wèi)生,、特種設(shè)備等法律、法規(guī)和強制性標(biāo)準(zhǔn)開展服務(wù)活動,?！?/span>
《養(yǎng)老機構(gòu)行政檢查辦法》規(guī)定：“已經(jīng)備案的養(yǎng)老機構(gòu)，由辦理備案的民政部門實施行政檢查,。未備案的養(yǎng)老機構(gòu),，由服務(wù)場所所在地的縣級人民政府民政部門實施行政檢查?！?/span>
我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn),，雖然監(jiān)管主體相對明確，但是其具體的監(jiān)管責(zé)任,，如監(jiān)管范圍,、評價標(biāo)準(zhǔn)等還有待完善。且多個部門都對失能老年人照護(hù)機構(gòu)有監(jiān)管職責(zé),，但各部門之間缺乏協(xié)調(diào)配合,，導(dǎo)致監(jiān)管職責(zé)不清、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,。
此外,，還存在監(jiān)管力度不夠的問題。目前相關(guān)監(jiān)管政策不夠完善,，已經(jīng)出臺的監(jiān)管政策實際執(zhí)行力度也不足,。
我們注意到，失能老年人照護(hù)機構(gòu)在違規(guī)經(jīng)營時,，一些監(jiān)管部門未能及時發(fā)現(xiàn),、制止和處罰，導(dǎo)致一些老年人的合法權(quán)益受到損害,。這也與我國監(jiān)管執(zhí)法手段有關(guān),。
目前我國失能老年人照護(hù)機構(gòu)監(jiān)管主要采用行政監(jiān)管手段，而當(dāng)下行政監(jiān)管存在執(zhí)法人員不足等問題,。因此需要更多社會主體參與進(jìn)來,，壯大監(jiān)管隊伍?！娥B(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》雖然規(guī)定“養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)當(dāng)在醒目位置公示各類服務(wù)項目收費標(biāo)準(zhǔn)和收費依據(jù),，接受社會監(jiān)督”，實踐中社會力量參與監(jiān)督缺乏積極主動的動力,，以及切實可行的參與途徑,。
通過實地調(diào)研,，我們對完善失能老年人照護(hù)機構(gòu)監(jiān)管提出了幾點建議：
首先就是要對失能老年人照護(hù)機構(gòu)監(jiān)管作專門規(guī)定。失能老年人相對于一般的老年人來說更為特殊,，他們喪失生活自理能力,，需要更專業(yè)、細(xì)致地照護(hù),，對照護(hù)機構(gòu)的要求也更高,。因此，需要出臺一部專門的《失能老年人照護(hù)機構(gòu)管理辦法》,，或者在《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》中對失能老年人照護(hù)機構(gòu)進(jìn)行專門規(guī)定,，健全失能老年人照護(hù)機構(gòu)監(jiān)管制度和失信懲戒機制，對相關(guān)主體的違法違規(guī)行為依法依規(guī)實施失信懲戒,。
要明確監(jiān)管主體的監(jiān)管責(zé)任,。確立以各縣級以上人民政府民政部門作為主要的監(jiān)管主體，領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)管工作,；建筑,、消防、食品安全,、醫(yī)療衛(wèi)生,、特種設(shè)備等各行政部門分別依法依規(guī)進(jìn)行輔助監(jiān)管。明確各個主體的監(jiān)管界限,，明確失能老年人照護(hù)機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),、評價體系等監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，并建立多部門協(xié)調(diào)配合機制,，實現(xiàn)監(jiān)管職責(zé)的有效銜接,。
此外，要建立失能老年人照護(hù)機構(gòu)監(jiān)管制度,，構(gòu)建日常監(jiān)管與長期監(jiān)管相結(jié)合的長效機制,，行政執(zhí)法應(yīng)加大監(jiān)管力度，確保失能老年人照護(hù)機構(gòu)合法經(jīng)營,。在監(jiān)管活動中，要注意建筑,、消防,、食品安全等是否符合法律標(biāo)準(zhǔn)，以及照護(hù)機構(gòu)是否存在非法集資,、虐待失能老年人等不法行為,。相關(guān)部門可以制定失能老年人照護(hù)服務(wù)隨機抽查事項清單，結(jié)合監(jiān)管特點和需要,，制定完善抽查工作細(xì)則,，就抽查比例和頻次、抽查方式、檢查內(nèi)容,、檢查流程等事項作出規(guī)定,；統(tǒng)籌建立檢查對象名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫。
健全各部門協(xié)調(diào)配合機制,，實現(xiàn)違法線索互聯(lián),、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)互通、處理結(jié)果互認(rèn),。民政部門在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)失能老年人照護(hù)機構(gòu)存在建筑,、消防、食品等方面安全隱患,，應(yīng)當(dāng)立即督促機構(gòu)采取措施消除隱患,，并書面告知相關(guān)部門；對安全隱患突出或者情況緊急需要立即處置的,，應(yīng)當(dāng)依法責(zé)令服務(wù)機構(gòu)停業(yè)整頓或者采取緊急措施處置,，并通知相關(guān)部門到場處理；對應(yīng)當(dāng)采取行政強制措施或者行政強制執(zhí)行的,，應(yīng)當(dāng)通知具備相應(yīng)執(zhí)法權(quán)限的部門或者申請人民法院依法處理,。
建立以“雙隨機、一公開”監(jiān)管為基本手段,、以重點監(jiān)管為補充,、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制。同時失能老年人照護(hù)服務(wù)領(lǐng)域行業(yè)組織要積極推行行業(yè)信用承諾制度,，健全行業(yè)自律規(guī)約,，規(guī)范會員生產(chǎn)和經(jīng)營行為，加強會員信用管理,，推動行業(yè)自律體系建設(shè),；制定行業(yè)職業(yè)道德準(zhǔn)則，規(guī)范從業(yè)人員職業(yè)行為,，積極協(xié)調(diào)解決失能老年人照護(hù)養(yǎng)老服務(wù)糾紛,。
加大失能老年人照護(hù)服務(wù)領(lǐng)域信息公開力度，建立服務(wù)質(zhì)量信息公開清單制度,，督促服務(wù)機構(gòu)通過書面告知,、在機構(gòu)顯要位置設(shè)置公示欄等方式，主動公開其基本信息,、規(guī)章制度,、服務(wù)項目、收費標(biāo)準(zhǔn)等事項,，暢通群眾監(jiān)督渠道,。優(yōu)化服務(wù)投訴舉報受理流程,，實現(xiàn)“民政牽頭、歸口負(fù)責(zé)”,。
調(diào)研時,，有基層干部說：一個社會幸福不幸福，很重要的是看老年人幸福不幸福,。對失能老年人的照護(hù),，考驗著社會治理現(xiàn)代化的精度，也體現(xiàn)著社會的溫度,。我相信這也是失能老年人心里的話,。滿足這一群體的健康服務(wù)需求，要從根本點著手,，強化政府在長期照護(hù)與養(yǎng)老體系中的監(jiān)管作用,，健全各部門協(xié)調(diào)配合機制，從而提高失能老年人生活質(zhì)量,，助力我國長期照護(hù)服務(wù)事業(yè)的發(fā)展,。（記者 文麗娟）