法治
法學(xué)專(zhuān)家:應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)健全失信懲戒機(jī)制
2024/10/18 14:28 來(lái)源：法治日?qǐng)?bào) 閱讀：1.5萬(wàn)
近日,，國(guó)家醫(yī)療保障局印發(fā)《長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)護(hù)理服務(wù)機(jī)構(gòu)定點(diǎn)管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）,，進(jìn)一步明確長(zhǎng)護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)定點(diǎn)管理的具體要求,。
《辦法》立足當(dāng)前長(zhǎng)護(hù)服務(wù)機(jī)構(gòu)總體供給不足,、亟須培育的現(xiàn)狀，對(duì)定點(diǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)行點(diǎn)對(duì)點(diǎn)規(guī)范化管理,。既對(duì)定點(diǎn)機(jī)構(gòu)提供長(zhǎng)護(hù)服務(wù)的法人資格與長(zhǎng)護(hù)服務(wù)工作相適應(yīng)的專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍和服務(wù)力量提出了具體要求,，又對(duì)軟、硬件設(shè)備和相應(yīng)管理制度作出了明確規(guī)定,。
《辦法》公布后引發(fā)公眾關(guān)于失能老年人照護(hù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管的熱議：目前失能老年人照護(hù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀如何,，現(xiàn)存的監(jiān)管難題是什么,，如何完善覆蓋事中、事后監(jiān)督的制度設(shè)計(jì),，促使失能老年人照護(hù)機(jī)構(gòu)真正釋放出“老有所護(hù)”的正能量,？
北京中醫(yī)藥大學(xué)衛(wèi)生健康法治研究與創(chuàng)新轉(zhuǎn)化中心主任鄧勇長(zhǎng)期關(guān)注失能老年人照護(hù)問(wèn)題，曾深入多地的照護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)研,。在他看來(lái),，強(qiáng)化政府在長(zhǎng)期照護(hù)與養(yǎng)老體系中的監(jiān)管作用，健全各部門(mén)協(xié)調(diào)配合機(jī)制,，是提升失能老年人生活質(zhì)量的關(guān)鍵。以下是他的敘述：
隨著我國(guó)老齡化程度的不斷加深,，因衰老,、疾病或傷殘而喪失生活自理能力的老年人數(shù)量也在不斷增加，失能老年人照護(hù)機(jī)構(gòu)在增加數(shù)量的同時(shí),，養(yǎng)老照護(hù)事故糾紛也時(shí)有發(fā)生,。
我在調(diào)研時(shí)曾接觸到這樣一起案例：一位半失能的老年人入住剛開(kāi)業(yè)不久的一家養(yǎng)老院，但該養(yǎng)老院沒(méi)有給老人做入院前的健康評(píng)估,，也沒(méi)有向家人要老人的體檢報(bào)告,，就為老人辦理了入住手續(xù)。
老人住進(jìn)養(yǎng)老院幾個(gè)月后,，在護(hù)理人員的精心照料下,，可以自己拄拐活動(dòng)了。一年后,，老人竟然能夠自理了,。看到這樣的情形,，護(hù)理人員深感欣慰,，家屬也滿心歡喜。不料,，在這之后的一天夜里,，老人突然感到不適，稱(chēng)肚子疼,。夜班人員及時(shí)通知了院長(zhǎng),，院長(zhǎng)和值班醫(yī)生立即趕來(lái)。經(jīng)過(guò)分析判斷,，老人可能是突發(fā)心肌梗死,。情況緊急，養(yǎng)老院趕緊電話通知家屬,。然而家屬并不在意,，因?yàn)槔先艘郧敖?jīng)常這樣,。
但養(yǎng)老院不敢掉以輕心，連忙將老人送至醫(yī)院,。經(jīng)過(guò)檢查發(fā)現(xiàn),，老人的多根肋骨竟然骨折了，醫(yī)院診斷為陳舊性骨折,。由于心肌梗死,，老人在ICU（重癥加強(qiáng)護(hù)理病房）搶救3天后離世了。
家屬找到養(yǎng)老院,，堅(jiān)稱(chēng)老人的骨折是在養(yǎng)老院磕碰所致,，一定要討個(gè)說(shuō)法，還要求養(yǎng)老院賠償,。
養(yǎng)老院認(rèn)為,，老人在養(yǎng)老院的情況，監(jiān)控視頻記錄得一清二楚,，根本沒(méi)有導(dǎo)致肋骨骨折的事情發(fā)生,。并且醫(yī)院檢查骨折屬于陳舊性骨折，說(shuō)明發(fā)生時(shí)間很早,，老人入住時(shí),，就已經(jīng)行動(dòng)不便不能自理了。
由于雙方意見(jiàn)分歧較大,，家屬把養(yǎng)老院告上法庭,，要求養(yǎng)老院賠償醫(yī)療費(fèi)、死亡賠償金,、喪葬費(fèi),、精神撫慰金等共計(jì)60萬(wàn)余元。后來(lái),，法院判決養(yǎng)老院賠償60500元,。
法院認(rèn)為，雖然沒(méi)有證據(jù)顯示老人的骨折是在養(yǎng)老院發(fā)生的,，但養(yǎng)老院沒(méi)有按照國(guó)家相關(guān)法規(guī)及強(qiáng)制性的安全規(guī)范做老年人入院前的健康評(píng)估,，存在一定過(guò)錯(cuò)，故要承擔(dān)一定責(zé)任,，賠償老人家屬一定經(jīng)濟(jì)損失,。此外，養(yǎng)老院作為提供養(yǎng)老服務(wù)的專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu),，未能充分考慮到服務(wù)對(duì)象的年齡,、身體狀況、行動(dòng)能力等因素并盡到充分注意義務(wù),，故能夠認(rèn)定養(yǎng)老院在履行合同過(guò)程中存在過(guò)錯(cuò),。
類(lèi)似的糾紛,，我們?cè)谡{(diào)研過(guò)程中遇到不少。目前,，全國(guó)各類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中,，失能老年人占全國(guó)收養(yǎng)老年人比例大幅提高。但實(shí)際上,，能夠得到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)或其他機(jī)構(gòu)照護(hù)的失能老年人占比不高,。總體而言,，我國(guó)失能老年人照護(hù)機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)不能滿足市場(chǎng)需求,，同時(shí)存在專(zhuān)業(yè)人員缺乏、年輕照護(hù)人員比例逐年下降,、監(jiān)管薄弱等問(wèn)題,。
失能老年人照護(hù)機(jī)構(gòu)作為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，目前主要依據(jù)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行政檢查辦法》等部門(mén)規(guī)章對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管,。
失能老年人照護(hù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管在我國(guó)缺乏法律法規(guī)位階的規(guī)范性文件，部門(mén)規(guī)章的效力畢竟有限,。同時(shí),，現(xiàn)有文件未對(duì)失能老年人照護(hù)機(jī)構(gòu)這一特殊養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行更明確的規(guī)范。失能老年人身體功能弱化以及認(rèn)知功能低下,，在機(jī)構(gòu)照護(hù)中更易發(fā)生照護(hù)事故,，因而需要更嚴(yán)格的監(jiān)管。
除了監(jiān)管不嚴(yán),，還存在監(jiān)管責(zé)任不明確的問(wèn)題,。
《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府民政部門(mén)負(fù)責(zé)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理,。其他有關(guān)部門(mén)依照職責(zé)分工對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督,。”“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照建筑,、消防,、食品安全、醫(yī)療衛(wèi)生,、特種設(shè)備等法律,、法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)開(kāi)展服務(wù)活動(dòng)?！?/span>
《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行政檢查辦法》規(guī)定：“已經(jīng)備案的養(yǎng)老機(jī)構(gòu),，由辦理備案的民政部門(mén)實(shí)施行政檢查。未備案的養(yǎng)老機(jī)構(gòu),，由服務(wù)場(chǎng)所所在地的縣級(jí)人民政府民政部門(mén)實(shí)施行政檢查,?！?/span>
我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，雖然監(jiān)管主體相對(duì)明確,，但是其具體的監(jiān)管責(zé)任,，如監(jiān)管范圍、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等還有待完善,。且多個(gè)部門(mén)都對(duì)失能老年人照護(hù)機(jī)構(gòu)有監(jiān)管職責(zé),，但各部門(mén)之間缺乏協(xié)調(diào)配合，導(dǎo)致監(jiān)管職責(zé)不清,、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,。
此外，還存在監(jiān)管力度不夠的問(wèn)題,。目前相關(guān)監(jiān)管政策不夠完善,，已經(jīng)出臺(tái)的監(jiān)管政策實(shí)際執(zhí)行力度也不足。
我們注意到,，失能老年人照護(hù)機(jī)構(gòu)在違規(guī)經(jīng)營(yíng)時(shí),，一些監(jiān)管部門(mén)未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止和處罰,，導(dǎo)致一些老年人的合法權(quán)益受到損害,。這也與我國(guó)監(jiān)管執(zhí)法手段有關(guān)。
目前我國(guó)失能老年人照護(hù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管主要采用行政監(jiān)管手段,，而當(dāng)下行政監(jiān)管存在執(zhí)法人員不足等問(wèn)題,。因此需要更多社會(huì)主體參與進(jìn)來(lái)，壯大監(jiān)管隊(duì)伍,?！娥B(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》雖然規(guī)定“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在醒目位置公示各類(lèi)服務(wù)項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)依據(jù)，接受社會(huì)監(jiān)督”,，實(shí)踐中社會(huì)力量參與監(jiān)督缺乏積極主動(dòng)的動(dòng)力,，以及切實(shí)可行的參與途徑。
通過(guò)實(shí)地調(diào)研,，我們對(duì)完善失能老年人照護(hù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管提出了幾點(diǎn)建議：
首先就是要對(duì)失能老年人照護(hù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管作專(zhuān)門(mén)規(guī)定,。失能老年人相對(duì)于一般的老年人來(lái)說(shuō)更為特殊，他們喪失生活自理能力,，需要更專(zhuān)業(yè),、細(xì)致地照護(hù)，對(duì)照護(hù)機(jī)構(gòu)的要求也更高,。因此,，需要出臺(tái)一部專(zhuān)門(mén)的《失能老年人照護(hù)機(jī)構(gòu)管理辦法》，或者在《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理辦法》中對(duì)失能老年人照護(hù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規(guī)定，健全失能老年人照護(hù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度和失信懲戒機(jī)制,，對(duì)相關(guān)主體的違法違規(guī)行為依法依規(guī)實(shí)施失信懲戒,。
要明確監(jiān)管主體的監(jiān)管責(zé)任。確立以各縣級(jí)以上人民政府民政部門(mén)作為主要的監(jiān)管主體,，領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)管工作,；建筑、消防,、食品安全、醫(yī)療衛(wèi)生,、特種設(shè)備等各行政部門(mén)分別依法依規(guī)進(jìn)行輔助監(jiān)管,。明確各個(gè)主體的監(jiān)管界限，明確失能老年人照護(hù)機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),、評(píng)價(jià)體系等監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),，并建立多部門(mén)協(xié)調(diào)配合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管職責(zé)的有效銜接,。
此外,，要建立失能老年人照護(hù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管制度，構(gòu)建日常監(jiān)管與長(zhǎng)期監(jiān)管相結(jié)合的長(zhǎng)效機(jī)制,，行政執(zhí)法應(yīng)加大監(jiān)管力度,，確保失能老年人照護(hù)機(jī)構(gòu)合法經(jīng)營(yíng)。在監(jiān)管活動(dòng)中,，要注意建筑、消防,、食品安全等是否符合法律標(biāo)準(zhǔn),，以及照護(hù)機(jī)構(gòu)是否存在非法集資、虐待失能老年人等不法行為,。相關(guān)部門(mén)可以制定失能老年人照護(hù)服務(wù)隨機(jī)抽查事項(xiàng)清單,，結(jié)合監(jiān)管特點(diǎn)和需要，制定完善抽查工作細(xì)則,，就抽查比例和頻次,、抽查方式、檢查內(nèi)容,、檢查流程等事項(xiàng)作出規(guī)定,；統(tǒng)籌建立檢查對(duì)象名錄庫(kù)和執(zhí)法檢查人員名錄庫(kù)。
健全各部門(mén)協(xié)調(diào)配合機(jī)制,，實(shí)現(xiàn)違法線索互聯(lián),、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)互通、處理結(jié)果互認(rèn)。民政部門(mén)在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)失能老年人照護(hù)機(jī)構(gòu)存在建筑,、消防,、食品等方面安全隱患，應(yīng)當(dāng)立即督促機(jī)構(gòu)采取措施消除隱患,，并書(shū)面告知相關(guān)部門(mén),；對(duì)安全隱患突出或者情況緊急需要立即處置的，應(yīng)當(dāng)依法責(zé)令服務(wù)機(jī)構(gòu)停業(yè)整頓或者采取緊急措施處置,，并通知相關(guān)部門(mén)到場(chǎng)處理,；對(duì)應(yīng)當(dāng)采取行政強(qiáng)制措施或者行政強(qiáng)制執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)通知具備相應(yīng)執(zhí)法權(quán)限的部門(mén)或者申請(qǐng)人民法院依法處理,。
建立以“雙隨機(jī),、一公開(kāi)”監(jiān)管為基本手段、以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充,、以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制,。同時(shí)失能老年人照護(hù)服務(wù)領(lǐng)域行業(yè)組織要積極推行行業(yè)信用承諾制度，健全行業(yè)自律規(guī)約,，規(guī)范會(huì)員生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)行為,，加強(qiáng)會(huì)員信用管理，推動(dòng)行業(yè)自律體系建設(shè),；制定行業(yè)職業(yè)道德準(zhǔn)則,，規(guī)范從業(yè)人員職業(yè)行為，積極協(xié)調(diào)解決失能老年人照護(hù)養(yǎng)老服務(wù)糾紛,。
加大失能老年人照護(hù)服務(wù)領(lǐng)域信息公開(kāi)力度,，建立服務(wù)質(zhì)量信息公開(kāi)清單制度，督促服務(wù)機(jī)構(gòu)通過(guò)書(shū)面告知,、在機(jī)構(gòu)顯要位置設(shè)置公示欄等方式,，主動(dòng)公開(kāi)其基本信息、規(guī)章制度,、服務(wù)項(xiàng)目,、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)，暢通群眾監(jiān)督渠道,。優(yōu)化服務(wù)投訴舉報(bào)受理流程,，實(shí)現(xiàn)“民政牽頭、歸口負(fù)責(zé)”,。
調(diào)研時(shí),，有基層干部說(shuō)：一個(gè)社會(huì)幸福不幸福，很重要的是看老年人幸福不幸福,。對(duì)失能老年人的照護(hù),，考驗(yàn)著社會(huì)治理現(xiàn)代化的精度，也體現(xiàn)著社會(huì)的溫度。我相信這也是失能老年人心里的話,。滿足這一群體的健康服務(wù)需求,，要從根本點(diǎn)著手，強(qiáng)化政府在長(zhǎng)期照護(hù)與養(yǎng)老體系中的監(jiān)管作用,，健全各部門(mén)協(xié)調(diào)配合機(jī)制,，從而提高失能老年人生活質(zhì)量，助力我國(guó)長(zhǎng)期照護(hù)服務(wù)事業(yè)的發(fā)展,。（記者 文麗娟）